Juhlaseminaari: Rovaniemen hovioikeus 30 vuotta
26.11.2009, Lapin yliopiston Fellman-sali
Matti Niemivuo
Dekaani, julkisoikeuden professori
Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta
Miten laki syntyy?
"Se, mikä ei ole oikeus ja kohtuus, se ei voi olla lakikaan;"
Olaus Petri, Tuomarin ohjeet (1530-luvun loppu, Law and Art, 2007)
1 JOHDANTO
1.1 Laki ja oikeus
Laki on keskeinen valtion keino ohjata yhteiskuntakehitystä suotavana pidettävään suuntaan. Tällainen näkemys on ikivanha. Jo muinaispohjoismaisen sanonnan mukaan "lailla on maata rakennettava". Myös ihmisten keskuudessa elää usko lain kaikkivoipaisuudesta, sen maagisesta voimasta. Ajatellaan, että yhteiskunnalliset epäkohdat voidaan korjata säätämällä laki tai muuttamalla voimassa olevaa lakia.
Perusajatus yhteiskunnan rakentamisesta lailla soveltuu edelleen hyvin nykyaikaiseen demokraattiseen oikeusvaltioon. Laki ja oikeudellinen sääntely ylipäätään eivät ole kuitenkaan kaikissa tapauksissa tarkoituksenmukaisin keino ratkaista yhteiskunnallisia ongelmia. Tästä voidaan esittää lukemattomia esimerkkejä: ympäristökysymykset, sukupuolten tasa-arvo, liikennekysymykset, alkoholi- ja huumeongelmat, prostituutio tai muut vastaavan kaltaiset kysymykset eivät tule poispyyhityiksi lakimuutoksilla. Sen vuoksi joudutaan aina samanaikaisesti pohtimaan muita keinoja, joilla voidaan lainsäädäntöä joustavammin, tehokkaammin ja taloudellisemmin päästä asetettuihin tavoitteisiin ja tuloksiin tai poistaa epäkohtia ja ratkaista ongelmia.
Laki ei ole sama kuin oikeus. Myöskään lait eivät ole oikeudenmukaisia kaikkien ihmisten mielestä.
Kirjoitetun lain - lain kirjaimen - pitäisi mahdollisimman yksiselitteisesti ilmaista se, mikä on lainsäätäjän tahto. Lait eivät kuitenkaan aina kerro, mikä on oikein. Lait laaditaan kielellä, minkä vuoksi ne ovat niin kuin ne luetaan. Puutteistaan huolimatta lakitekstit ovat hyviä lähteitä oikeutta etsiville. Lakia on verrattu kainalosauvaan. Se tukee, mutta jokaisen on käveltävä itse. Lisäksi lakia on tulkittava aina, kun uusia kysymyksiä tulee eteen. Monesti nämä uudet tulkintatilanteet ovat sellaisia, joita lainsäätäjä ei edes voinut kuvitella mielessään.
Lakien ja muiden säädösten kokonaisuus - oikeusjärjestys - on muodostunut yhä täydellisemmäksi. Jo parikymmentä vuotta sitten asioiden tilaa kuvattiin näin: "Yhteiskunnassa ei ole mitään merkittävää toimintoa, johon lainsäädäntö ei vaikuttaisi ainakin välillisesti. Lainsäädännöllä järjestetään yhteiskunnan päätöksentekosuhteet, valtioelinten asema, oikeuslaitos, sosiaaliturva, julkinen talous, koulutus, talouselämän toimintaa, maankäyttöä, ympäristönsuojelua, työntekijän, kuluttajan ja vuokralaisen asemaa, terveydenhoitoa, valtion ja kuntien hallinto, kansalaisten oikeudet ja velvollisuudet." (LAVO 5/1987 s. 1.)
Paradoksaalista kylläkin, kun lainsäädännön kattavuus on parantunut, oikeudellinen sääntely on myös pirstaloitunut ja tullut yhä vaikeammin hahmotettavaksi. Suuria hahmottamisongelmia on aiheuttanut oikeudellisen sääntelyn kansainvälistyminen. Kansallisen lainsäätäjän ja tulkitsijan on yhä enemmän otettava huomioon Euroopan unionin sääntelyratkaisut, erinäiset kansainväliset sopimukset ja velvoitteet sekä kansainvälisten tuomioistuinten ja valvontaelinten päätökset ja suosituksetkin.
1.2 Lainvalmistelu ja lakitekniikka
Lakien sisältö määräytyy usein jo niiden valmisteluvaiheessa. Lainvalmistelu on perusluonteeltaan yhteiskuntapoliittista suunnittelua. Lainvalmistelijoiden, yhteiskunnan suunnittelijoiden, tehtävänä on suunnitella ja valmistella lainsäädännöllä toteutettavia uudistuksia.
Lainsäädäntöuudistukset voivat olla hyvinkin erilaisia. 2000-luvulla säädettyjen lakien kirjo on laaja. Se ulottuu perinteisestä juridiikasta, esimerkiksi perheoikeudesta, rikoslaista ja ulosotosta uudentyyppiseen sääntelyyn, joka koskettaa taloutta, teknologiaa ja luontoa. Ensimmäistä kertaa nykyinen Matti Vanhasen II hallitus on laatinut lainsäädäntösuunnitelman tärkeimmistä hankkeistaan vaalikaudeksi 2007-2011.
Osa lakihankkeissa on sellaisia, että ne väistämättä herättävät julkisuudessa tai muutoinkin keskustelua sääntelyn tarpeesta ja tarkoituksenmukaisuudesta sekä sisällöllisistä kysymyksistä, jopa yksityiskohdista. Myös lakien valmistelutapa on aiheuttanut keskustelua. Pelkkää virkamiesvalmistelua ei ole pidetty riittävänä yhteiskuntapoliittisesti merkittävissä hankkeissa. Työelämän lakeja valmistellaan yleensä valtion sekä työnantajien ja työntekijöiden järjestöjen yhteistyönä. Myöskään tämä lainsäädännön kolmikantavalmistelu ei ole säästynyt kritiikiltä.
Tavanomainen arvostelu on koskenut sitä, että valmistelun tietopohja on ollut liian heikko (esimerkiksi kansainvälinen vertailu on puuttunut). Edelleen usein kuultu kritiikki on ollut se, että uudistusehdotuksen vaikutuksia, esimerkiksi taloudellisia vaikutuksia, ei ole riittävästi selvitetty.
Suhteellisen vähän konkreettista keskustelua on sen sijaan käyty lakitekniikkaan tai lakikieleen liittyvistä kysymyksistä. Silloin tällöin nämä asiat nousevat esiin, kun jokin hallituksen esitys on valmisteltu kiireellä ja siinä on havaittu lakiteknisiä puutteita ja kielellisiä kömmähdyksiä.
Termi "lakitekniikka" voidaan ymmärtää suppeana tai laajana. Suppeassa merkityksessä termillä tarkoitetaan sitä tekniikkaa, jolla lait ja muut säädökset laaditaan. Joskus erityisesti ei-juristit ovat kutsuneet tällaista tietotaitoa "pykälänikkaroinniksi".
Laajemmassa merkityksessä lakitekniikalla ymmärretään sitä osaamista, jonka pohjalta laaditaan oikeudellisesti, lakiteknisesti ja kielellisesti moitteeton säädös. Sellaiset asiat kuin säädöstaso, lakien yleisyys ja yksityiskohtaisuus kuuluvat lakitekniikkaan laajassa merkityksessä. Lakitekniikka-termi on kuitenkin suppeampi kuin lainvalmistelun käsite, joka pitää sisällään myös esimerkiksi lakihankkeen aineiston hankinnan ja itse valmisteluprosessin. Jäljempänä käytän lakitekniikka-termiä nimenomaan laajassa merkityksessä.
1.3 Laki ja kieli
Laki on kieltä alusta loppuun, kuten Aino Piehl Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksesta on huomauttanut. Lakien kielellä on monenlaisia ulottuvuuksia. Ensimmäiseksi näistä on syytä muistaa historiallinen ulottuvuus. Lakitekstien kieli muuttuu jatkuvasti. Muutos näkyy sitä selvemmin, mitä kauemmas mennään ajassa taaksepäin.
Seuraavassa mainitsen muutaman esimerkin. Ensimmäinen esimerkki on ajalta, jolloin Suomi oli osa Ruotsia ja jolloin säädöstekstit laadittiin ruotsin kielellä. Kaikki suomenkieliset tekstit olivat käännöksiä. Kuningas Kristofferin vuonna 1442 vahvistama maanlaki oli ensimmäinen Ruotsissa ja samalla Suomessa virallisesti voimassa ollut laki. Sen ensimmäisen suomennoksen tekijää ei varmasti tiedetä, kuten ei myöskään siteeratun kopion kääntäjää. Esko Koivusalo on todennut, että kopion ortografia ja muu kieliasu "on verraten uudenaikaista". Kaikki on kovin suhteellista!
Esimerkki 1. Kristofferin maanlaki (1442), Warkauden kaari maanlaista
29. Capitel
Kalain warkaista ia werckoin warkaista
Wargasta mies caloja wercoista, merdoista, ongista, taicka muista kalain Pyydyxistä, löytän pääldä: Maxakan 3 mk. Wargasta hän werckoia eli kalain pyydyxiä: seisokan warkan oikeuden, sen iälkin kuin se maxapi.
Toinen esimerkki on pieni yksityiskohta vuoden 1734 laista, jonka merkitys Ruotsi-Suomen oikeuskulttuurille oli merkittävä. Tyyliltään vuoden 1734 laki oli kirjoitettu sellaiseksi, että sitä saattoi ymmärtää oppinut ja oppimaton. Siteeratut säännökset tuovat oivasti esiin yhden vuoden 1734 lain piirteen: kasuistisuuden eli sen, että laki perustui paljolti yksittäistapauksien sääntelyyn.
Esimerkki 2. Vuoden 1734 laki, Rakennuskaari
21 LUKU.
Mehiläisistä
1 §. Jos mehiläiset lentävät toisen metsään ja omistaja niitä seuraa niiden puulle ja reiälle asti, merkitsee sen puun ja ilmoittaa asian kylänmiehille, niin älköön kenelläkään olko valtaa kieltää niitä häneltä. Jos mehiläisparvi on asettunut hedelmä- tai rauhoitettuun puuhun, niin on se ajettava pesiin eikä puuta hakattava tahi turmeltava, 13 Luvussa sanotun sakon uhalla. Jos se on muu puu, hakatkoon sen kumoon ja ottakoon vapaasti mehiläisensä.
2 §. Jos joku löytää mehiläisiä omalta maaltansa taikka missä hänellä on osa, olkoot ne löytäjän omat. Jos lampuoti löytää, saakoon kolmanneksen ja maanomistaja kaksi osaa. joka niitä toisen aitauksesta löytää, älköön saako niistä mitään osaa; joka niitä löytää aitauksen ulkopuolelta, toisen metsästä ja maalta, saakoon kolmanneksen ja maanomistaja kaksi osaa. jos kaksi sanoo samat mehiläiset löytäneensä, saakoon nämä löytäjäiset se, joka ensin ilmoitti. Siitä, joka toisen tiluksilta löytää eikä ilmoita, vaan vie pois, ja joka ruualla ja syötillä luoksensa viettelee toisen mehiläisiä, säädetään Rikoskaaressa.
Lakitekstiä voidaan tarkastella myös vallankäytön muotona. Suomen itsenäisyys, vuoden 1918 tapahtumat sekä vuoden 1919 Suomen hallitusmuodon säätäminen loivat edellytykset vahvalle presidentinvallalle, joka näkyi useissa hallitusmuodon pykälissä. Tätä kansainvälisestikin vahvaa presidentinvaltaa alettiin kaventaa ensin 1990-luvun alkupuolella toteutuneilla osittaisuudistuksilla sekä sen jälkeen vuoden 2000 perustuslailla. Seuraavassa kaksi esimerkkiä näistä perustuslain teksteistä, joiden sisältö on kuitenkin säilynyt samana. Kielellisesti säännökset eroavat olennaisesti toisistaan. Tässä yhteydessä on syytä mainita, että vuoden 1919 hallitusmuoto laadittiin suomen kielellä ja että siinä näkyy erityisesti K. J. Ståhlbergin kynänjälki.
Itsenäistyminen ja hallitusmuoto eivät lakikielen kannalta olleet dramaattisia muutoksia. Jo vuoden 1906 eduskuntavaaliuudistus valmisteltiin sekä ruotsiksi että suomeksi.
Esimerkki 3. Vuoden 1919 Suomen Hallitusmuoto
45 §
Jos niin kävisi, että jokin presidentin päätös, joka on valtioneuvoston täytäntöön pantavana, huomattaisiin olevan lainvastainen, olkoon valtioneuvosto velvollinen, sittenkun oikeuskansleri siitä on antanut lausuntonsa, presidentille esittämään, että päätös peruutettaisiin tai muutettaisiin, ja, jos presidentti kuitenkin pysyy päätöksessään, ilmoittamaan, että sitä ei voida täytäntöön saattaa.
Esimerkki 4. Vuoden 2000 Suomen perustuslaki
112 § 2 mom.
Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuuden valvonta
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Jos presidentin päätös on lainvastainen, valtioneuvoston tulee saatuaan lausunnon oikeuskanslerilta ilmoittaa, ettei päätöstä voida panna täytäntöön, sekä esittää presidentille päätöksen muuttamista tai peruuttamista.
Kansainvälistyminen on kolmas piirre, joka alkoi yhä vahvemmin näkyä lakikielessämme 1990-luvulla. Tuolloin Suomi liittyi ensin Euroopan neuvostoon (1990) sekä sitten Euroopan talousyhteisöön (ETA, 1994) ja Euroopan unioniin (1995). Nykyisin yhä useamman kansallisen säädöksen taustalla on kansainvälinen sääntely. Seuraavassa esimerkissä oleva laki pohjautuu kahteen Euroopan unionin direktiiviin.
Esimerkki 5. Yhdenvertaisuuslaki (21/2004)
4 § 1 mom.
Viranomaisen velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta
Viranomaisten tulee kaikessa toiminnassa edistää yhdenvertaisuutta tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan yhdenvertaisuuden edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Viranomaisten tulee erityisesti muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät yhdenvertaisuuden toteutumista.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Lakikirjojen selailu ja mainitut esimerkit osoittanevat, että lait ovat muuttuneet paitsi sisällöllisesti myös kielellisesti. On luovuttu lakien tarpeettomasta kasuistisuudesta ja siirrytty yleisempien säädösten suuntaan. Kaikissa tapauksissa lait eivät kuitenkaan ole tulleet selkeämmiksi ja helppolukuisemmiksi.
2 LAINSÄÄDÄNTÖVALTA JA SÄÄDÖSHIERARKIA
"La loi, en général, est la raison humain, en tant qu´elle gouverne tous les peuples de la terre;"
Montesquieu, De l´Esprit des lois (1748)
2.1 Mitä perustuslaki sanoo lakien säätämisestä
Vuoden 2000 perustuslain valtiojärjestyksen perusteita koskevassa 1 luvussa on säädetty valtiollisten tehtävien kolmijaosta, jonka lähtökohtana on perinteinen vallan kolmijako lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan ja tuomiovaltaan. Perustuslain 3 §:n 1 momentin mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Tällä sanonnalla - aikaisempaan hallitusmuodon 2 §:n 2 momenttiin verrattuna - tahdotaan korostaa, että lakien säätäminen on nimenomaan eduskunnan tehtävä. Kyseinen säännös pitää sisällään vain pääsäännön. Myös muut ylimmät valtioelimet - tasavallan presidentti ja valtioneuvosto - osallistuvat monin tavoin lakien säätämiseen (PL 58, 70, 77 ja 79 § 2 mom.).
Tarkemmin lainsäädännöstä on säädetty perustuslain 6 luvussa. Tähän lukuun on otettu säännökset kustakin lainsäädäntötyön vaiheesta:
- lainsäädäntöaloitteesta (70 §)
- hallituksen esityksen täydentämisestä ja peruuttamisesta (71 §)
- lakiehdotuksen käsittelystä eduskunnassa (72 §)
- perustuslain säätämisjärjestyksestä ja eduskunnan perustuslain tehtävästä valvoa perustuslainmukaisuutta (73 ja 74 §)
- Ahvenanmaan erityislakien ja kirkkolain säätämisestä (75 ja 76 §)
- lain vahvistamisesta ja vahvistamatta jääneen lain käsittelystä (77 ja 78 §)
- lain julkaisemisesta ja voimaantulosta (79 §).
Perustuslain 70 §:n mukaan lain säätäminen tulee eduskunnassa vireille kahdella tapaa. Se voi tulla vireille joko hallituksen esityksellä taikka kansanedustajan lakialoitteella, joka voidaan tehdä eduskunnan ollessa koolla. Kansanedustajien lakialoitteiden merkitys lakien vireillepanossa on vähäinen. Vuosina 2000-2009 on tehty kaikkiaan 44 sellaista lakialoitetta, jotka ovat johtaneet 49 lainsäädäntötoimeen. Nämä ovat koskeneet lakien muutoksia ja olleet yhteiskunnalliselta kannalta suhteellisen vähämerkityksellisiä. Kansanedustajien aloitteiden pohjalta säädettyjen lakien määrä ei ole yhtäkään prosenttia kaikista säädetyistä laeista.
Hallituksen esitykset antaa tasavallan presidentti. Vuosina 2000-2009 annettiin kaikkiaan 2 385 hallituksen esitystä eli vajaat 240 esitystä vuodessa. Vaikka hallitusten esitysten antaminen on pysytetty presidentillä, on valtioneuvoston keskeistä asemaan lainsäädäntötyön johtajana korostettu. Tämä näkyy perustuslain 58 §:n 1 ja 2 momentin säännöksistä, jotka koskevat hallituksen esityksen antamista ja peruuttamista. Niiden mukaan tasavallan presidentti antaa hallituksen esitykset valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Jos presidentti ei päätä asiasta asianomaisen ministerin esittelyn mukaisesti, asia palautuu valtioneuvostossa uudelleen valmisteltavaksi. Kun asia uuden valmistelun jälkeen esiteltäisiin hänelle - vaikka sanansisältöisenäkin kuin edellisellä kerralla -, presidentti on velvollinen antamaan hallituksen esityksen ratkaisuehdotuksen mukaisena. Hän ei myöskään voi kieltäytyä sitä antamasta. Sama koskee hallituksen esityksen peruuttamista. Näin presidentti on sidottu paitsi valtioneuvoston myötävaikutukseen myös sen mielipiteeseen. Tätä tasavallan presidentin muusta päätöksenteosta poikkeavaa menettelyä on hallituksen esityksessä perusteltu seuraavasti:
"Presidentin sitomista poikkeuksellisesti hallituksen esityksen antamisessa ja peruuttamisessa valtioneuvoston uuden ratkaisuehdotuksen sisältöön voidaan pitää perusteltuna, koska parlamentarismin kannalta juuri lainsäädäntötyön johtamista sekä valtion talousarvioesitysten laatimista on pidettävä valtioneuvoston tärkeimpänä ja keskeisimpänä tehtäväkokonaisuutena. Tähän nähden olisi ongelmallista, jos presidentti voisi estää valtioneuvoston laatiman hallituksen esityksen antamisen tai antaa sen toisensisältöisenä kuin eduskunnalle vastuunalainen ministeristö pitää välttämättömänä. Ehdotus valtaa tältä osin perustuslakivaltiokunnan mietinnässä 16/1994 vp vastaavanlaisilla perusteilla omaksuttua kantaa." (HE 1/1998 vp, s. 107)
Hallituksen esityksen antamista koskevan menettelyn uudistamisessa olisi tahdottu edetä pitemmällekin. Uutta perustuslakia valmistelleessa, ns. Nikulan komiteassa esitettiin näkemyksiä, että hallituksen esityksen antamisen olisi tullut kuulua yksin valtioneuvoston toimivaltaan (KM 1997:13, s. 349). Asia nousi uudelleen esille ministeri Christoffer Taxellin johtamassa perustuslain tarkistamiskomiteassa, jossa ehdotettiin tämän valtaoikeuden poistamista tasavallan presidentiltä.
Hallituksella on mahdollisuus täydentää hallituksen esitystä antamalla erityinen täydentävä esitys ennen kuin asiaa valmistellut valtiokunta on jättänyt mietintönsä (PL 71 §). Tällainen uudistusesitys (HE 145/1993 vp) oli esillä jo ennen vuoden 2000 perustuslain säätämistä, mutta esitys raukesi, kun sitä ei ehditty käsitellä ennen valtiopäivien päättymistä. Hallituksen esityksen täydentäminen olisi poikkeuksellinen menettely. Se tulisi kysymykseen silloin, kun hallitus omasta tahdostaan haluaisi täydentää eduskunnalle aikaisemmin annettua esitystä. Syynä voisi olla esimerkiksi se, että eduskunnassa käsiteltävänä oleva esitys vaatii laajahkoja muutoksia. Aikaisemman valtiosäännön tuntema keino tällaisessa tapauksessa oli hallituksen esityksen peruuttaminen ja uuden esityksen antaminen sen tilalle. Tällainen menettely ei ole aina tarkoituksenmukainen laajoissa esityksissä, joita eduskunta on jo pitkään käsitellyt. Tarkoitus on, että uusi menettelytapa ei millään tavoin rajoittaisi eduskunnan valtiokuntien mahdollisuuksia tehdä muutoksia hallituksen esityksiin.
Lakiehdotus joutuu eduskunnassa monenlaisen käsittelyn kohteeksi. Lähetekeskustelun ja valiokuntakäsittelyn jälkeen lakiehdotuksen hyväksymisestä päätetään kahdessa täysistuntokäsittelyssä. Tämä merkitsi muutosta aikaisempaan järjestelmään, jolloin täysistuntokäsittelyjä oli kolme. Käytännössä muutos merkitsi aikaisempien ensimmäisen ja toisen käsittelyn yhdistämistä. Ensimmäisessä käsittelyssä esitellään valiokunnan mietintä ja käydään siitä keskustelu. Edelleen tässä käsittelyssä päätetään myös lakiehdotuksen sisällöstä. Lakiehdotus voidaan lähettää käsittelyn aikana myös suureen valiokuntaan. Lakiehdotuksen toisessa käsittelyssä, joka voidaan pitää aikaisintaan kolmantena päivänä ensimmäisen käsittelyn päättymisestä, päätetään lakiehdotuksen hyväksymisestä ja hylkäämisestä.
Siirtymistä kahteen täysistuntokäsittelyyn perusteltiin eduskuntatyön tehostamisella. Perustuslain esitöissä katsotaan, että ensimmäisen ja toisen käsittelyn aikana käytävissä keskusteluissa on usein päällekkäisyyttä. Edelleen arvioidaan, että riittävän perusteellinen käsittely voidaan turvata kahdessa käsittelyssä.
Ennen vuoden 2000 perustuslakia lainsäädäntömenettelylle oli ominaista poikkeuslakimenettely. Tämä mahdollisuus on säilytetty nykyisessäkin perustuslaissa, mutta perustuslain 73 §:n mukaan poikkeuksien tulee olla kuitenkin rajattuja ("perustuslakiin tehtävä rajattu poikkeus"). Perustuslailla on yleisempikin merkitys lainvalmisteluun nähden. Nykyisessä lainvalmistelussa on lähtökohtana, että uudet lait ja lainmuutokset valmistellaan perustuslain mukaisiksi. Aikaisemmin lainvalmistelussa käytettiin paljon aikaa ja vaivaa sen miettimiseksi, miten voitiin perustella poikkeuslain antaminen. Toisin sanoen lainvalmistelussa lähdettiin jo siitä, että uusi laki on ristiriidassa perustuslain kanssa. Nykyisten lainvalmistelua koskevien ohjeiden mukaan lainvalmistelun lähtökohtana on, että lakiehdotukset valmistellaan perustuslain mukaisiksi.
Perustuslaissa (77 ja 78 §) tasavallan presidentillä on edelleen valta vahvistaa eduskunnan hyväksymät lait. Jos presidentti ei vahvista eduskunnan hyväksymää lakia, laki palautuu eduskunnan uuteen harkintaan. Jos eduskunta hyväksyy lain uudelleen asiasisällöltään muuttamattomana, se tulee voimaan ilman vahvistusta.
2.2 Perustuslain mukainen normihierarkia
Oikeusjärjestys on lainsäätäjän luoma järjestys. Se koostuu eritasoisista säädöksistä, jotka sijoittuvat eri normitasoille toisiinsa nähden. Oikeuskirjallisuudessa puhutaan normihierarkiasta. Lähtökohtaisesti normihierarkiaan sijoittuvien kansallisten säädösten tulisi muodostaa ristiriidaton kokonaisuus. Nämä kansalliset säädökset eivät saisi olla ristiriidassa myöskään Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten ja velvoitteiden kanssa. EU:n oikeusnormit syrjäyttävät Suomen kansalliset säädökset, jos ne ovat ristiriidassa toistensa kanssa.
Säädösvalta Suomessa muuttui perusteellisesti uuden perustuslain tultua voimaan maaliskuun alusta 2000. Keskeisiksi toimijoiksi tulivat eduskunta ja valtioneuvosto. Aikaisemmin tasavallan presidentillä oli ollut keskeinen asema erityisesti asetusten antajana.
Uuden perustuslain mukaista kansallista normihierarkiaa voi pelkistetysti kuvata seuraavasti:
Perustuslaki
- Vuoden 2000 Suomen perustuslaki on yksi ja yhtenäinen sekä samalla ainoa perustuslakimme, joka kumosi aikaisemmat neljä perustuslakia.
- Ahvenanmaan itsehallintolaki (1144/1991) ei vaikeutetusta säätämisjärjestyksestä huolimatta ole perustuslaki. Itsehallintolaki säädetään perustuslain säätämisjärjestyksessä, minkä lisäksi sille on saatava Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumus.
Laki
- Tavallinen laki eli eduskuntalaki on lakisääntelyn normaalimuoto.
- Lain nimikkeestä ei aina näy, että kysymyksessä on laki. Myös sanaa kaari käytetään (esim. oikeudenkäymiskaari, maakaari ja ulosottokaari).
- Ahvenanmaan maakuntalaki on eduskuntalain kanssa hierarkkisesti samantasoinen asioissa, joissa Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta.
- Eduskunnan työjärjestys ei ole laki, vaikka siitä päätetään tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (perustuslain 52 §).
Asetukset
- Asetuksen antamisen edellytyksenä on perustuslaissa tai muussa laissa oleva valtuutus (perustuslain 80 § 1 mom.).
- Uudessa perustuslaissa tasavallan presidentin toimivallasta antaa niin sanottuja omaperäisiä asetuksia on luovuttu muilta osin paitsi perustuslain 95 §:n l momentissa tarkoitetussa tapauksessa (kansainvälisen velvoitteen voimaanasettamisasetukset).
- Perustuslaki tuntee kolme asetuksen antamisen muotoa: (1) tasavallan presidentin asetus, (2) valtioneuvoston asetus ja (3) ministeriön asetus.
- Tasavallan presidentin asetuksen antaminen edellyttää, että se on säädetty presidentin annettavaksi. Näitä asetuksia annetaan vain asioissa, jotka liittyvät presidentin valtaoikeuksiin.
- Valtioneuvoston asetus on tämän norminannon normaalimuoto. Valtioneuvosto voi antaa asetuksen, vaikkei asetuksen antajasta ole erikseen säädetty.
- Myös valtioneuvoston ohjesääntö on valtioneuvoston asetus.
- Ministeriön asetus voidaan antaa, jos se on säädetty jonkin ministeriön, esimerkiksi oikeusministeriön annettavaksi.
- Maakunta-asetuksen voi Ahvenanmaan maakunnan hallitus antaa maakuntalaissa olevan valtuutuksen nojalla.
Muun viranomaisen oikeussäännöt
- Perustuslakiin (80 § 2 mom.) on otettu säännökset muun viranomaisen antamista oikeussäännöistä. Edellytyksenä tällaisten oikeussääntöjen antamiseen on laissa oleva valtuutus.
- Valtuus voi koskea vain määrättyjä asioita.
- Valtuus voidaan antaa, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella.
- Valtuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.
2.3 Erilaiset säädöstyypit
Säädöksiä voidaan jaotella eri perusteiden mukaan. Edellisessä alaluvussa säädöksiä ryhmiteltiin niiden hierarkkisen aseman pohjalta. Lisäksi säädöksiä on mahdollista eritellä niiden sisällön ja lakiteknisen muodon perusteella.
Säädösten sisällön mukaan voidaan erottaa seuraavanlaisia lakeja:
- yleislaki
- erityislaki
- puitelaki
- suunnittelulaki
- kehittämislaki
- tavoitelaki
- säästölaki.
Yleislaki on laki, jolla annetaan tiettyä toimintaa koskevat yleiset säännökset. Yleensä yleislain säännökset ovat melko abstrakteja, koska lailla on tarkoitus säännellä kattavasti kyseistä toimintaa. Hallinnon alalla on useita yleislakeja, esimerkiksi hallintolaki (434/2003), laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) eli julkisuuslaki, henkilötietolaki (523/1999), kielilaki (423/ 2003) ja saamen kielilaki (1086/2003).
Erityislaki on luonnehdittavissa laiksi, jolla säännellään erityistä toimintaa ja joka merkitsee poikkeusta yleislaista. Suhteessa yleislakiin erityislailla annetaan yleislakia täsmentäviä, täydentäviä tai siitä poikkeavia säännöksiä.
Puitelaiksi voidaan määritellä laki, joka sisältää perussäännökset tietystä asiasta, ilmiöstä tai elämänalasta. Olennaista on, että tässä laissa sääntely ei ole erityisen yksityiskohtaista. Yleensä edellytetäänkin, että tarkemmat säännökset annetaan alemmanasteisilla säännöksillä.
Suunnittelulaiksi on luonnehdittu kahdenlaisia säädöksiä. Tällaisia ovat ensinnäkin lait, joilla säädetään niin sanotuista suunnittelujärjestelmistä (ks. KM 1985:41). Nykyisin tällaisista suunnittelujärjestelmistä on pääosin luovuttu. Toiseksi suunnittelulakina pidetään lakia, jolla säännellään tietyn suunnittelutehtävän järjestämisestä. Tyypillinen esimerkki tällaisesta laista oli ns. kuntauudistuksen suunnittelulaki (13/1967). Tämän mukaisesti pitäisi uusinta kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelakia (169/2007) kutsua mieluummin suunnittelulaiksi kuin puitelaiksi. Tarkoitushan ei ole, että asiasta annettaisiin alemmanasteisia säännöksiä.
Kehittämislaki on jo olemassa olevan asian, ilmiön tai elämänalan kehittämistä koskeva laki. Laissa siis säädetään kyseisen toiminnon kehittämisestä. Olennaista on se, että kehittämisestä annetaan erilliset säännökset eikä muuteta olemassa olevia säännöksiä.
Tavoitelaiksi voidaan kutsua lakia, jonka pääsisällön muodostavat tavoitteita koskevat säännökset. Tyypillisessä tavoitelaissa ei siis säänneltäisi juuri muista kysymyksistä kuin tavoitteista. Esimerkiksi tavoitteiden saavuttamiseksi tarkoitettuja keinoja ei sisältyisi lakiin.
Säästölaiksi on nimitetty lakia, jonka keskeisenä tarkoituksena on vähentää valtion menoja. Ennen vuotta 1992 säästölakien määrä oli hyvin vähäinen. Sittemmin tällaisten lakien määrä ja taloudellinen merkitys on ollut suuri. Vuosina 1991-1999 säästölakien valtion menoja vähentävä vaikutus oli noin 55 miljardia markkaa eli nykyrahassa 9,1 miljardia euroa. Varsinaisia säästölakeja ei enää 2000-luvulla ole annettu.
Säädösten lakiteknisen muodon pohjalta on eroteltavissa seuraavanlaisia lakeja:
- uusi laki
- muutoslaki
- poikkeuslaki
- määräaikainen laki
- väliaikainen laki.
Uusi laki on laki, jolla säännellään uusi asia tai asiaryhmä. Uudeksi laiksi luetaan myös laki, jolla säännellään uudella tavalla jo säännelty asiakokonaisuus kumoamalla aikaisempi laki (vrt. LAVO 10/1985, s. 39).
Muutoslaki on laki, jolla tehdään muutos voimassa olevaan lakiin. Tällainen muutos voi olla vähäinen, vain pariin pykälään tehtävä muutos, taikka laaja muutos, jolloin lakiin saatetaan tehdä useita muutoksia sekä lisätä uusia lukujakin. Muutoslaiksi kutsutaan myös lakia, jolla kumotaan voimassa olevan lain säännöksiä tai lisätään uusia säännöksiä.
Poikkeuslaki on tavallinen laki, mutta se on säädetty perustuslain 73 §:n mukaisessa vaikeutetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä. Yksi vuoden 2000 perustuslain periaate on poikkeuslakien välttämisperiaate. Toistaiseksi tätä sääntelymuotoa on käytetty kansallisissa laeissa vain joitakin kertoja.
Määräaikainen laki on laki, joka on säädetty olemaan voimassa tietyn määräajan. Tyypillisiä määräaikaisia lakeja ovat niin sanotut kokeilulait, joilla pyritään selvittämään tietyn järjestelmän toimivuutta (esim. Kainuun hallintokokeilu).
Väliaikainen laki on puolestaan laki, joka on tarkoitettu olemaan voimassa määrätyn ajan. Lakia säädettäessä tiedetään järjestelmän muuttuvan tietyn ajan kuluttua (esim. normaaliparlamentarismiin siirtyminen ja perusoikeusuudistuksen voimaantulo 1990-luvun alkupuolella). Joskus järjestelmä on saattanut olla voimassa väliaikaisena pitkiäkin aikoja (esim. koulujen rakennuslupajärjestelmä).
3 MITEN LAINVALMISTELU ON ORGANISOITU SUOMESSA
"--- laki on ennen mua syntynyt ja jälkeheni jää."
J.L. Runeberg, Vänrikki Stoolin tarinat (1848)
Suomessa lainvalmistelu on järjestetty valtioneuvostossa organisatorisesti hajautetun mallin mukaisesti. Toisin sanoen maassa ei ole yhtä ja ainoaa lainvalmisteluorganisaatiota, jossa säädösehdotukset keskitetysti valmisteltaisiin. Omaksutun hajautetun mallin mukaisesti kukin ministeriö vastaa oman hallinnonalansa lainvalmistelusta.
Nykyisin Suomessa on pääministerin johtama valtioneuvoston kanslia ja 11 muuta ministeriötä. Kunkin ministeriön toimiala käsittää yhtenäisen yhteiskuntapolitiikan lohkon, jota varsin havainnollisesti kuvaavat ministeriöiden nimet (esim. ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, opetusministeriö ja ympäristöministeriö)
Myös valtioneuvoston ulkopuolella valmistellaan jonkin lakia alempia säädöksiä. Merkittävin valtioneuvoston ulkopuolisista lainvalmisteluorganisaatioista on eduskunnan kanslia, jossa valmistellaan sen sisäistä toimintaa koskevia säädöksiä.
Vaikka ministeriöt vastaavat oman hallinnonalansa lainsäädännön valmistelusta, ne osallistuvat monin eri tavoin myös toisten ministeriöiden lainsäädännön valmisteluun. Eräillä ministeriöillä on myös muiden ministeriöiden lainvalmistelutyötä ohjaavia tehtäviä. Keskeisessä asemassa on oikeusministeriö, jonka tehtävänä on kehittää koko valtioneuvoston lainvalmistelutyötä etenkin lakitekniikassa. Oikeusministeriön tehtäviin kuuluu myös muissa ministeriöissä laadittujen säädösehdotusten tarkastaminen.
Lainvalmistelutehtävien hoitamista varten eri ministeriöissä on totutettu erilaisia organisatorisia ratkaisuja. Pääsäännön mukaisesti ministeriöiden varsinaiseen organisaatioon eli linjaorganisaatioon ei ole muodostettu erityisiä lainvalmisteluun erikoistuneita yksiköitä. Ainoana poikkeuksena on oikeusministeriö, jossa on kansainvälisestikin vertaillen henkilömäärältään varsin suuri lainvalmisteluosasto. Aikaisemmin valtiovarainministeriön vero-osastossa sekä sosiaali- ja terveysministeriössä on ollut pienehköt lainvalmisteluyksiköt, mutta ne on 1990-luvulla lakkautettu.
Useimmissa ministeriöissä on joitakin päätoimisia lainvalmisteluun keskittyviä virkamiehiä, lainsäädäntöjohtajia, -neuvoksia ja -sihteereitä. Yleensä lainvalmistelu ministeriöissä kuuluu virkamiehelle eräänä tehtävänä hallinnollisten, kansainvälisten ja muiden tehtävien ohella.
Lakihankkeet valmistellaan ministeriöissä virkatyönä tai sitä varten asetetussa erityisessä hankeorganisaatiossa. Yleensä vain vähäisimmät lainvalmisteluhankkeet valmistellaan virkatyönä ministeriöissä. Poikkeuksena on oikeusministeriö, jossa on valmisteltu myös yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä hankkeita virkatyönä, koska käytettävissä on erityinen päätoimisista valmistelijoista koostuva lainvalmisteluosasto.
Aikaisemmin lähes kaikki merkittävät lainsäädäntöhankkeet valmisteltiin komitealaitoksessa, joka koostui valtioneuvoston asettamista komiteoista ja ministeriöiden asettamista toimikunnista. Komitealaitoksen käyttö on nykyisin merkittävästi vähentynyt ja valtioneuvostossa on yhä enemmän siirrytty käyttämään virkamiehistä koostuvia työryhmiä, joita ministeriöt asettavat.
Kokoonpanoiltaan komiteat ja toimikunnat ovat erityyppisiä hankkeista riippuen. Ne voivat olla parlamentaarisesti kokoonpantuja, asiantuntijoista koostuvia tai niissä voi olla vahva etujärjestöjen edustus. Näiden valmisteluelinten toimivuuden kannalta olennainen asia on, että niillä olisi yksi tai useampi päätoiminen sihteeri.
Näille tilapäiville valmisteluelimille annetaan kirjallinen toimeksianto, josta käy ilmi suoritettava tehtävä sekä uudistuksen tavoitteet. toimeksiannossa usein edellytetään, että valmisteluelimen on laadittava ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Valmisteluelimen tulee antaa asetetussa määräajassa mietintö, johon sen ehdotukset sisällytetään. Komitealle asetettava määräaika vaihtelee puolesta vuodesta kolmeen vuoteen.
Selvitysmies/henkilö-instituutio eli yhden hengen komitea on uudempi ja epämääräisempi toimielin, jonka on voinut asettaa valtioneuvosto tai ministeriö. Annetut tehtävät ovat usein varsin laajoja ja yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä. Näillä selvityshenkilöillä on ollut myös oma sihteeristönsä. Joskus on asetettu johtoryhmäkin, joka on ollut selvitysmiehen tukena.
Myös erilaisia projektiorganisaatioita on asetettu lainvalmistelutehtäviä varten. Merkittävin näistä on ollut 1980-luvulla asetettu rikoslakiprojekti, jonka tehtävänä oli valmistella rikoslain kokonaisuudistusta.
4 MITEN LAINVALMISTELUHANKE ETENEE KÄYTÄNNÖSSÄ
"Teidän lakinne ja oikeutenne, ha, ha, ha - "
Minna Canth, Työmiehen vaimo, Viides näytös (1885)
4.1 Lainvalmistelun eri vaiheet
Lakihankkeet vaihtelevat merkittävästi. Ensinnäkin säänneltävät ilmiöt ja asia asettavat erilaisia vaatimuksia lainvalmistelutyölle. Täysin uusi ja vapaasti valmisteltava kysymys edellyttää toisenlaista valmistelua kuin hanke, josta on ennestään käytettävissä tietoa ja uudistusehdotuksen tavoitteetkin annettu. Toiseksi lainvalmisteluun vaikuttaa olennaisesti se, kuinka suuresta työstä on kysymys. Iso ja keskisuurikin lakihanke vaativat valmistelulta huomattavasti enemmän kuin pieni säädösmuutos.
Lainvalmistelussa voidaan erottaa eri vaiheita, vaikka niiden rajoja ei olekaan mahdollista tarkasti määritellä. Yleistäen lainvalmistelu voidaan seuraaviin vaiheisiin:
- Aloite
- Esivalmistelu
- Perusvalmistelu
- Lausuntovaihe
- Jatkovalmistelu
- Valtioneuvostokäsittely
- Hallituksen esityksen eduskuntakäsittely
- Lain vahvistaminen, julkaiseminen ja voimaantulo
- Tiedottaminen ja koulutus
- Lainsäädännön vaikutusten seuranta
Mainitut valmisteluvaiheet painottuvat eri tavoin erilaisissa hankkeissa. Uusissa vapaasti valmisteltavissa ja isoissa lakihankkeissa kaikki vaiheet esiintyvät ainakin jossakin muodossa. Keskisuurissa hankkeissa keskeisimmät vaiheet ovat perusvalmistelu ja sitä seuraava lausuntomenettely. Pienissä hankkeissa säädösehdotukset laaditaan ministeriöissä virkatyönä. Lausunnon pyydetään vain muutamalta taholta.
Seuraavassa tarkastellaan kunkin vaiheen pääkohtia.
4.2 Miten lainvalmistelu käynnistyy?
Lakihanke saattaa Suomessa tulla vireille monin eri tavoin. Selvästi merkittävin uudistuksen käynnistäjä on nykyisin hallitusohjelma, joka sisältää yksityiskohtaisia toimenpide-ehdotuksia uudistuksiksi. Myös hallituskauden aikana valtioneuvoston tekemät periaatepäätökset ja kannanotot uudistushankkeiksi johtavat lainvalmistelun aloittamiseen.
Nykyisin yhä enemmän uudistusten taustalla ovat kansainväliset sopimukset, velvoitteet, suositukset sekä valvontaelimien kannanotot. Suomen EU-jäsenyyden vuoksi monen lakihankkeen taustalla on EY-säädös, esimerkiksi EY-direktiivi, joka on kansallisesti saatettava voimaan.
Lainvalmistelu voi käynnistyä ministeriön omasta aloitteesta, jolloin aloitteentekijänä voi olla ministeri, ministeriön virkamiesjohto tai lainvalmistelija. Aloitteentekijä saattaa olla myös ministeriön ulkopuolinen taho. Lainvalmisteluun ryhtymistä tarkoittavia aloitteita sisältyy eduskunnan ja joskus tasavallan presidentinkin kannanottoihin. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen, valtioneuvoston oikeuskanslerin ja valtiontalouden tarkastusviraston kannanotot samoin kuin muiden ministeriöiden, viranomaisten ja järjestöjen aloitteet johtavat lakihankkeiden käynnistymiseen.
Aloitteet viriävät myös yhteiskunnallisessa keskustelussa ja kansalaisten keskuudessa, kun havaitaan tai koetaan epäkohtia. Tieto uudistusten tarpeellisuudesta tulee eri tietä asianomaisen ministeriön tietoon. Se voi tulla suoraan kansalaisilta esimerkiksi kirjeen ja yleisönosastokirjoituksen muodossa tai yhteisöjen ja järjestöjen taikka poliittisten puolueiden kautta.
Yleensä kaikkiin lainsäädäntöaloitteisiin suhtaudutaan ministeriöissä vakavasti, varsinkin jos aloite on lähtöisin ylimmiltä valtioelimiltä tai laillisuusvalvojilta. Kaikki muutkin aloitteet pyritään arvioimaan asiallisin perustein pyytämällä niistä lausuntoja ja laatimalla arviomuistioita.
4.3 Lakihankkeen esivalmistelu
Ministeriön tehtävänä on aloitteen pohjalta aluksi arvioida lakihankkeen käynnistämisen tarve ja suunniteltava valmistelun kulku. Jos uudistuksen valmistelun käynnistämistä pidetään tarkoituksenmukaisena, on suunniteltava, missä muodossa sitä ryhdytään valmistelemaan. Tällöin tulee ratkaistavaksi valittava valmisteluelin ja sen kokoonpano sekä sille annettava toimeksianto.
Jo ennen hankkeen varsinaista käynnistämistä tulisi koota asiaa koskevat aikaisemmat selvitykset. Edelleen tulisi jo tässä vaiheessa hankkia uutta tietoa. Ainakin olisi selvitettävä asian nykytila ja sen epäkohdat, muutoksen tarve, kohde ja tavoitteet. Myös olisi alustavasti selvitettävä muutoksen vaikutukset. Tarpeellisessa laajuudessa olisi koottava myös kansainvälistä vertailuaineistoa.
Perusteellisesti toteutettu esivalmistelu muodostaa välttämättömän edellytyksen hyvälle lainvalmistelulle. Liian vähäisin perustiedoin aloitettu uudistuksen valmistelu johtaa usein epäonnistumiseen.
4.4 Perusvalmistelu
Keskeisin tehtävä perusvalmistelussa on laatia varsinaiset säädösehdotukset ja niiden perustelut. Ne on laadittava sekä sisällöltään että muodoltaan ja rakenteeltaan mahdollisimman viimeistellyiksi. Siihen pääseminen edellyttää uudistuksen monipuolista pohtimista riittävän perusteellisten tietojen pohjalta.
Ennen varsinaisten säännösehdotusten muotoilua on hahmotettava uudistuksen tavoite, keinot, mahdolliset eri vaihtoehdot sekä arvioita uudistuksen erilaisia vaikutuksia (mm. taloudelliset vaikutukset, viranomaisiin kohdistuvat vaikutukset, ympäristövaikutukset sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset). Missä tapauksissa jo perusvalmisteluvaiheessa on suunniteltava lainsäädäntöuudistusta koskeva tiedottaminen, sen vaatima koulutus, voimaantulon edellyttämät toimet ja ajankohta sekä uudistuksen seuranta. Näiden kaikkien kysymysten mahdollisimman yksityiskohtainen suunnittelu jo tässä vaiheessa on tarkoituksenmukaista, koska kysymykset nivoutuvat läheisesti sääntelyn sisältöön. Lisäksi tässä vaiheessa on yleensä eniten aikaa sekä käytettävissä parhaat asiantuntijat.
Perusvalmistelussa, esimerkiksi komiteassa pyritään usein yksimieliseen ehdotukseen. Uudistuksen toteuttamisen kannalta yksimielisestä ehdotuksesta voi olla etua. Toisaalta yksimielisyyden saavuttaminen edellyttää säännönmukaisesti kompromissien tekoa, mikä joskus saattaa merkitä uudistusten alkuperäisten tavoitteiden saavuttamatta jämistä ja usein myös olennaisten vaihtoehtojen jäämistä piiloon päätöksentekijöiltä. Komiteavalmistelussa yksimielinen ehdotus ei saa olla itsetarkoitus. Periaatteellisten tärkeiden asioiden ratkaisu tulee jättää poliittisten päätöksentekijöiden tehtäväksi. Tällöin voi käydä niin, että hyvin perusteltu mielipide voi myöhemmässä valmistelussa nousta kehiteltäväksi vaihtoehdoksi.
Komitea, toimikunnassa ja työryhmässä laaditut ehdotukset sisällytetään valmisteluelimen mietintöön tai muistioon. Yleensä asiakirja laaditaan suomen kielellä ja siinä on ruotsinkielinen tiivistelmä sekä säädöstekstit ruotsiksi.
4.5 Lausuntovaihe
Lainvalmistelun julkisuuden kannalta olennainen vaihe on lausuntomenettely. Vaikka perusvalmistelussa esimerkiksi komiteat ovat saattaneet työnsä kuluessa kuulla asiantuntijoita tai järjestää keskustelutilaisuuksia taikka seminaareja, komitean ehdotus tulee usein vasta mietinnön valmistumisen jälkeen julkisesti arvioitavaksi. Tavanomainen menettely on se, että ministeriöt pyytävät komiteanmietinnöstä tai muusta säädösehdotuksesta eri tahoilta kirjalliset lausunnot. erityisen tärkeätä on harkita, keneltä lausunto pyydetään ja mihin kysymyksiin ainakin tahdotaan lausunnonantajien ottavan kantaa. lausunnonantajille varataan 1-6 kuukautta aikaa lausuntonsa antamiseen.
Ministeriölle toimitetuista lausunnosta laaditaan tiivistelmä. Siitä käy ilmi, miten lausunnonantajat ovat ylipäätään uudistukseen suhtautuneet ja minkälaisia huomautuksia niillä on ollut säädösehdotukseen.
Viime vuosina on yhä enemmän kirjallisen lausuntomenettelyn sijasta ryhdytty järjestämään suullisia kuulemistilaisuuksia. Pääasiallisena syynä on ollut se, että aikaa kirjallisen lausuntojen hankkimiseen ei ole ollut.
4.6 Jatkovalmistelu
Lausuntomenettelyn jälkeen ministeriössä tehdään lakihankkeesta tilannearvio. Hanke saatetaan pysäyttää kokonaan, jos valtaosa lausunnonantajista on vastustanut uudistusta. Edelleen hanke saatetaan ottaa uuteen valmisteluun toisenlaisten ratkaisujen laatimista varten. Normaali menettely on kuitenkin se, että lakihanke otetaan viimeisteltäväksi ja tarkistettavaksi siitä annettujen lausuntojen pohjalta. Tämä jatkovalmistelu on pääsääntöisesti virkamiesvalmistelua, ja siinä pyritään ottamaan harkittavaksi kaikki tehdyt huomautukset.
Jatkovalmistelussa huomiota kiinnitetään yhä enemmän lakiteknisiin ja kielellisiin seikkoihin. Myös hallituksen esitysluonnoksen kääntäminen ruotsin kielelle tulee ajankohtaiseksi. Kääntäjän ja lainvalmistelijan yhteistyö on tärkeätä, koska käännettäessä usein paljastuva suomenkielisen tekstin heikkoudet.
Kun jatkovalmistelu on suoritettu ja esitysluonnos on lainvalmistelijan mielestä valmis, se toimitetaan oikeusministeriöön laintarkastukseen. Tämä tarkastus koskee pääasiassa käytännössä lakiteknisiä ja kielellisiä seikkoja. Ensin ministeriössä tarkastetaan suomenkielinen teksti sekä sen jälkeen ruotsienkielinen versio, johon tehdään myös suomenkielisessä tarkastuksessa tehdyt muutokset.
4.7 Valtioneuvostokäsittely
Jo jatkovalmistelun aikana, mutta viimeistään lakiehdotuksen ollessa valmis päätettäväksi, asianomainen ministeri ottaa asiaan kantaa. isojen lakihankkeiden etenemistä ministeri seuraa tarkoin. Hänelle kerrotaan valmistelun etenemisestä ja esiin tulleista ongelmista.
Yhteiskuntapoliittisesti merkittävät ja kiistanalaiset lakiehdotukset tulevat säännönmukaisesti valtioneuvoston piirissä eri muodoissa käsiteltäviksi. Asia saatetaan käsitellä ministerityöryhmässä, ministerivaliokunnassa, hallituksen iltakoulussa, hallituksen neuvottelussa ja muissa erilaisissa poliittisissa neuvotteluissa. Epävirallisiin hallituksen kokouksiin saatetaan joskus kutsua oppositionkin edustajia osallistumaan. Jos säädösehdotuksella on merkittävää taloudellista merkitystä, se voidaan käsitellä valtioneuvoston talouspoliittisessa ministerivaliokunnan ja raha-asiainvaliokunnassa.
Valtioneuvoston yleisistunnolle asian esittelee valmistelusta vastannut ministeriö. Asianomainen esittelijä kutsutaan olemaan henkilökohtaisesti läsnä vain tarvittaessa. Pääsääntöisesti valtioneuvoston yleisistunnossa päätettäväksi tulleet hallituksen esitykset ja muut säädösehdotukset etenevät ilman keskustelua. Varsinkaan tasavallan presidentin esittelyssä ei normaalisti enää käydä keskustelua. Käytännössä asianomaisen ministerin esittelyn jälkeen presidentti ilmoittaa hyväksyvänsä esityksen. Esityksen allekirjoittaa presidentti ja esittelevä ministeri.
4.8 Hallituksen esityksen eduskuntakäsittely
Kun hallituksen esitys on annettu eduskunnalle, asia joutuu kolmenlaisen käsittelyn kohteeksi. Ensimmäiseksi on vuorossa eduskunnan täysistunnossa käytävä lähetekeskustelu, jossa asiasta riippuen voidaan keskustella hyvinkin laajasti. Lähetekeskustelun aluksi asianomainen ministeri esittelee hallituksen esityksen jälkeen, jonka jälkeen eri poliittiset ryhmät ja yksittäiset kansanedustajat voivat lausua siitä käsityksensä.
Lähetekeskustelun jälkeen hallituksen esitys lähetetään valiokuntakäsittelyyn yksityiskohtaista käsittelyä varten. Pääsääntöisesti yksi eduskunnan valiokunnista vastaa asian käsittelystä, mutta se voi esityksestä yhden tai useamman muun valiokunnan lausunnon. Asian käsittely alkaa valiokunnassa normaalisti siten, että valiokunta pyytää ministeriön edustajan asiantuntijana esittelemään asian valiokunnassa. Valiokunnat kuulevat asiantuntijoina myös muita tahoja, kuten tieteellisiä asiantuntijoita sekä viranomaisten ja eri etutahojen edustajia. Pyydettäessä ministeriön lainvalmistelijat arvioivat asiantuntijalausunnoissa esitettyä kritiikkiä ja muutoinkin eri tavoin avustavat valiokuntia niiden käsitellessä asiaa. Käsittelyn päätteeksi valiokunta laatii asiasta mietinnön, johon voi sisältyä myös vähemmistöön jääneiden kansanedustajien vastalauseita.
Viimeisenä vaiheena eduskunta täysistuntokäsittelyssä päättää valiokunnan mietinnön pohjalta kahdessa käsittelyssä lakiehdotuksen yksityiskohtaisesta sisällöstä ja hyväksymisestä. Hallitus voi koska tahansa eduskuntakäsittelyn aikana peruuttaa antamansa esityksen.
4.9 Lain vahvistaminen, julkaiseminen ja voimaantulo
Hyväksyttyään lain eduskunta toimittaa vastauksensa hallituksen esitykseen valtioneuvostolle tasavallan presidentin vahvistusta varten. Eduskunnan vastaukseen saattaa sisältyä myös yksi tai useampi eduskunnan lausuma, jossa eduskunta edellyttää hallituksen ryhtyvän joihin toimiin, esimerkiksi hyväksytyn lain seurantaan. Eduskunnan vastaus pyritään esittelemään presidentille ensi tilassa. Presidentin on kolmen kuukauden kuluessa vahvistettava tai jätettävä laki vahvistamatta, jolloin se palaa uudelleen eduskunnan käsiteltäväksi. Presidentti voi myös pyytää korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden tai molempien tuomioistuinten lausunnot ennen lain vahvistamistaan.
Kun eduskunnan hyväksymä laki on vahvistettu, se julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Laki tulee voimaan voimaantulosäännöksessä mainittuna ajankohtana, joka lähes säännönmukaisesti päätetään lakia vahvistettaessa.
Aikaisemmin samassa tasavallan presidentin esittelyssä, jossa laki vahvistettiin, esiteltiin annettavaksi myös kyseiseen sääntelykokonaisuuteen kuuluvat asetukset. Nykyisin tämä on poikkeuksellista, koska asetukset antaa pääsääntöisesti valtioneuvosto. Yleensä asetukset samoin kuin muutkin alemmanasteiset säädökset pyritään antamaan mahdollisimman pian lakien vahvistamisen jälkeen.
4.10 Tiedottaminen ja koulutus
Lain julkaiseminen ei vielä takaa sitä, että uudistuksen keskeinen sisältö - yksityiskohdista puhumattakaan - välittyisi kansalaisille ja viranomaisille kaikista uudistuksista tiedotetaan säännönmukaisesti. Erityisesti kansalaisia välittömästi koskevista lakimuutoksista pyritään tiedottamaan sopivalla tavalla, esimerkiksi joukkotiedotusvälineissä tai kotitalouksiin jaettavilla esitteillä. Myös merkittävät uudet lait käännetään vieraille kielille kansainvälistä tiedottamista ja yhteistoimintaa varten.
Lainsäädäntöuudistuksista on järjestettävä koulutusta virkamiehille, tuomareille ja muille lain soveltajille. Usein koulutuksen järjestäminen aloitetaan hyvissä ajoin ennen uudistuksen voimaantuloa.
Lainvalmistelija osallistuu myös uudistuksista kertovien tiedotteiden ja esitteiden laatimiseen. Isoista lakihankkeista laaditaan myös selitysteoksia, joiden kirjoittamiseen myös lainvalmistelijat osallistuvat. Samoin he osallistuvat koulutuksen suunnitteluun ja myös käytännön luento-opetukseen.
4.11 Lainsäädännön vaikutusten seuranta
Lain voimaantulovaiheessa alkaa lain vaikutusten seuranta. uusi lainsäädäntö ei ole eikä koskaan voikaan olla täydellinen edes pitkän ja perusteellisen valmistelun jälkeen. Seurannassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen, toteutuvatko uudistuksen tavoitteet tarkoitetulla tavalla. Myös uudistuksen kustannusvaikutuksia on tarkkailtava.
Uuden lainsäädännön seurantavastuu on asianomaisella ministeriöllä. Seuranta voidaan antaa myös muulle viranomaiselle tai myös yliopistolle tai tutkimuslaitokselle. Seurantatiedon ja saatujen käytännön kokemusten pohjalta on käynnistettävä mahdollinen lakien tarkistamistyö.
5 LAINVALMISTELUN KEHITTÄMINEN
"Suomalaisen yhteiskunnan pitää menestyäkseen osata uudistaa itseään, tuntea uudistamisessa vaikuttavat tekijät sekä valita viisaasti menettelytapoja."
Oikeusministeri Christoffer Taxell, Säädösvalmistelutyöryhmän mietinnön luovutustilaisuudessa 29.4.1987
Suomessa on tehty lukemattomia selvityksiä, ehdotuksia, suunnitelmia ja kehittämisohjelmia lainvalmistelun kehittämiseksi. Kuitenkin lainvalmisteluhankkeiden suuri määrä, kireät aikataulut, suunnittelemattomuus sekä lainvalmisteluun osoitettujen voimavarojen niukkuus ovat aiheuttaneet jatkuvaa kritiikkiä lainvalmistelun heikosta tasosta. Ensinnäkin on arvosteltu sitä, että aikaa ei ole ollut riittävästi perusteelliseen valmisteluun. Useat tärkeät lakihankkeet on jouduttu valmistelemaan virkatyönä tai suppeassa työryhmässä. Myöskään kirjallista lausuntomenettelyä ei ole aina ehditty toteuttaa, vaan usein on turvauduttu suulliseen kuulemismenettelyyn. Monesti eri tahoja on varsinaisesti ehditty kuulla vasta eduskunnassa. Tällainen on epäilemättä johtanut valmistelun kapea-alaisuuteen.
Toiseksi valmistelun puutteellinen organisointi ja aikataulujen kireys ovat johtaneet lakiteknisesti heikkoihin esityksiin. Erityisen merkittäviä puutteita on ollut hallituksen esityksen perusteluissa, joissa ei ole riittävästi selvitetty uudistuksen kaikkia vaikutuksia. Myöskään sääntelyn vaihtoehtoja ei ole riittävästi yritetty hahmottaa. Samoin kansainväliset vertailut ovat olleet riittämättömiä. Kovin hyvää arvosanaa ei myöskään voida antaa säädösteksteille, joita on jouduttu laatimaan kovassa kiireessä ja työpaineessa.
Nykyisen kaltainen lainvalmistelu on merkinnyt ruuhkia eri valmisteluvaiheissa. Suuret määrät valmiita esitysehdotuksia odottaa kääntämistä ja tarkastamista. Valtioneuvosto joutuu ottamaan samanaikaisesti kantaa useisiin keskeisiin lakihankkeisiin. Myös eduskuntatyö on ruuhkautunut. Ruuhkat keskittyvät vuosittain kesäkuuhun ja joulun tienoille sekä erityisesti vaalikauden viimeisiin kuukausiin.
Mitä sitten pitäisi tehdä lainvalmistelun kehittämiseksi? Suomessa on varsinkin varhemmin pidetty lainsäädännön ja lainvalmistelun korkeaa teknistä laatua tärkeänä, jopa arvona sinänsä. Viime vuosikymmenien kehittämistoimet ovat epäilemättä olleet tärkeitä ja hyödyllisiä. Tulokset eivät kuitenkaan ansaitse mainesanoja. Olen lainvalmistelukursseillani antanut arvioitavaksi muun muassa ns. PARAS-lain, yliopistouudistuksen ja aluehallinnon uudistamisen. Jo ylioppilaat - siis lähes maallikot - ovat löytäneet näistä esityksistä kovin paljon moitittavaa. Surullisinta kuitenkin on, että juridiikan ammattilaisten - ylimpien tuomioistuinten, ylimpien laillisuusvalvojien, oikeusministeriön ja oikeustieteellisten tiedekuntien - arvostelu on kaikunut kuuroille korville. Tämä on uutta toimintakulttuuria.
Lainvalmistelun kehittämisessä Suomessa on viime vuosikymmeninä kiinnitetty erityisen paljon huomiota muuhun kuin säädöstekstien muotoiluun. Ilman muuta hyvän tietopohjan aikaansaaminen perusteluissa on tärkeätä. Eduskuntaan annetuissa hallituksen esityksissä pitäisi olla perusteellisesti selvitettynä muun muassa uudistuksen tavoitteet ja keinot, eri vaihtoehdot, taloudelliset ja muut vaikutukset sekä suhde perustuslakiin. Mielestäni tärkeätä on myös, että lakitekstit ovat huolella laadittuja. Ne ovat niitä tekstejä, jotka jäävät viime kädessä elämään säädöskokoelmassa ja lakikirjoissa sekä jotka tulevat tuomioistuimissa ja hallinnossa sovellettaviksi. Unohtaa ei tietenkään saa sitä, että tavallisten kansalaistenkin pitäisi voida lukea ja ymmärtää lakitekstejä.
Viimeksi sanottu korostaa lakitekniikan ja lakikielen merkitystä. Lakitekstit - eli lainvalmistelun lopputulos - ovat ainakin tavanomaisissa tulkintatilanteissa tarkastelun pääasiallisin kohde. Toisin sanoen: sääntelyn sisällön tulisi mahdollisimman pitkälle olla luettavissa ja helposti ymmärrettävissä suoraan säädöstekstistä. Jotta lainvalmistelussa päästäisiin hyvään lopputulokseen, olisi itse säädösehdotusten lakitekniseen suunnitteluun varattava riittävästi aikaa. Jo lakihankkeen varhaisessa vaiheessa tulisi lakien rakenteen ja systematiikan kehittelyyn ryhtyä ja luoda laille hahmo.
Säädösten selkeä rakenne auttaa hahmottamaan myös lain sisältöä. Lakia jäsennettäessä sisällöllisesti lain tulisi edetä alusta loppuun seuraavasti: yleiset säännökset, aineelliset säännökset, menettelylliset säännökset, erinäiset säännökset sekä voimaatulo- ja siirtymäsäännökset. Jäsentelyssä auttaa lukujako ja pykäläotsikot sekä laajoissa laeissa lisäksi osajako ja väliotsikot.
Myös yksittäisiä pykäliä muotoiltaessa on pidettävä mielessä kaksi sääntöä. Näistä ensimmäinen ns. kolmen sääntö tarkoittaa pelkistäen sitä, että pykälässä saa olla enintään kolme momenttia. Toisen säännön - pääasia ensin -säännön - keskeinen sisältö on se, että pääasia on sanottava ennen yksityiskohtia, poikkeuksia tai täydennyksiä.
Lakitekstin kielelle on asetettava suuret laatuvaatimukset. Käytettävän kielen tulee täyttää oikeakielisyyden vaatimukset. Lisäksi lakitekstien tulee olla ymmärrettäviä, asiallisia, johdonmukaisia, täsmällisiä, huoliteltuja ja viimeisteltyjä. Pitkiä ja monimutkaisia virkerakenteita tulee myös välttää.
Tulevaisuudessa lakikieleen ja ylipäätään terminologisiin kysymyksiin on paneuduttava huolellisesti. Uusiin ja laajoihin lakihankkeisiin olisi nimettävä kielikysymyksiin perehtynyt asiantuntija. Tällaisesta järjestelystä on saatu hyviä kokemuksia, kun vuosina 2007-2009 yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista valmistelleen toimikunnan työhön on osallistunut suomenkielen asiantuntija.
Ilmeistä tarvetta olisi myös sille, että valtioneuvosto asettaisi laki- ja virkakielen kysymyksiä varten uuden komitean. Edellinen vastaava komitea jätti mietintönsä jo vuonna 1981 eli yli neljännesvuosisata sitten.
Suomessa toimi vuodesta 1960 alkaen laintarkastuskunta, joka koostui kolmesta kahdeksi vuodeksi kerrallaan valitusta jäsenestä. Näistä kaksi oli korkeimman oikeuden oikeusneuvosta ja yksi korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvos. Lisäksi yksittäistä tarkastustehtävää varten sille voitiin määrätä kaksi lisäjäsentä. Lainvalmistelukunnan tehtävänä oli antaa valtioneuvostolle tai ministeriölle sen pyytämät lausunnot säädösehdotuksista, jotka sisälsivät valtiosäännön, oikeusjärjestelmän keskeisten periaatteiden tai kansalaisten oikeussuojan kannalta merkittäviä säännöksiä sekä myös keskeisistä yksityisoikeuden, rikos- ja prosessioikeuden, hallinto-oikeuden, talousoikeuden ja ympäristöoikeuden alaan kuuluvista säädösehdotuksista. Kyseinen toimielin toimi suhteellisen tehottomasti, sillä se antoi vuosittain vain 1-6 lausuntoa. Sitä paitsi kyseiset lausunnot koskivat usein parhaiten valmisteltuja säädöksiä. Laintarkastuskunta lakkautettiinkin 1990-luvulla.
Pitemmällä aikavälillä voitaisiin harkita uudentyyppisen laintarkastuskunnan perustamista. Ruotsin kokemukset tällaisesta toimielimestä ovat myönteiset. Siihen voisi kuulua korkeimpien oikeuksien jäseniä, entisiä lainvalmistelijoita, EU-oikeuden asiantuntijoita ja yliopistojen professoreita. Samoin kuin Ruotsissa, jäseninä voisi olla myös eläkkeellä olevia lainvalmistelun asiantuntijoita. Säädösehdotusten kommentoinnissa tulisi keskittyä erityisesti oikeusjärjestyksen koherenssin varmistamiseen. Laintarkastuskunnan puoleen voitaisiin kääntyä myös jo komiteavaiheessa pohdittaessa säädösten rakenteellisia ja terminologisia kysymyksiä.
Suomessa eduskunta käsittelee perusteellisesti sen käsiteltäväksi annetut lakiehdotukset. Monien muiden maiden järjestelmistä poiketen se kuulee valiokuntakäsittelyssä asiantuntijoita. Tämä on antanut eduskunnalle mahdollisuudet poiketa asiallisesti sen käsiteltävänä olleista lakiehdotuksista. Enemmistöhallitusten poliittisesti tärkeinä pitämiä lakiehdotuksia eduskuntaenemmistö on kuitenkin hyväksynyt, vaikka ne eivät ole täyttäneet hyvälle lainsäädännölle asetettuja vaatimuksia. Toisaalta eduskuntakäsittelyssä ei enää pitäisi puuttua lakiteknisiin ja kielellisiin kysymyksiin. Luonnollisesti eduskunnan tulee korjata selvät lakitekniset ja muut virheet, jos niitä lakiehdotuksissa on. Pääpaino lakiehdotusten eduskuntakäsittelyssä on poliittisissa linjanvedoissa ja ratkaisuissa.
6 LAINVALMISTELUTIEDE
"Kaikki systeemit arvostavat enempi lakeja kuin oikeudenmukaisuutta."
Samuli Paronen (1917-1974), Testamentti s. 219 (1999)
Päätän tämän alustuksen lyhyeen vetoomukseen: lainvalmistelua koskevan tutkimuksen tarve olisi tunnustettava. Lainvalmistelu ei tule yksinkertaisesti toimeen ilman tutkimusta. Lakiuudistuksen tietopohjan on perustuttava monenlaiseen tieteelliseen tietoon. Ensinnäkin lainvalmistelua varten tarvitaan normitietoa voimassa olevasta oikeudesta. Toiseksi laajemmissa lakihankkeissa on tarpeen myös (oikeus)historiatieto eli tieto lainsäädännön syntytaustasta. Kolmanneksi tarvitaan empiiristä tietoa siitä, miten säännökset toimivat käytännössä. Toisinaan käytännön, esimerkiksi oikeuskäytännön, tarkasteluun riittävät lainopin käyttämät menetelmät. Joskus tarvitaan pitemmälle menevää, lähinnä yhteiskuntatieteellistä tutkimusotetta. Neljänneksi tarvitaan kansainvälistä vertailutietoa: kotimaisen sääntelyn lisäksi on välttämätöntä tuntea muiden maiden oikeustila. Viidenneksi tarvitaan monenlaista tietoa uudistusvaihtoehtojen erilaisista vaikutuksista. Vaikutusten selvittäminen on usein raakaa työtä. Erilaisten liitännäis-, sivu- ja piilovaikutusten selvittämiseksi tarvitaan lisäksi tutkimustyölle ominaista hyvää oivallusta ja mielikuvitusta.
Myös lainvalmistelua on tutkittava. On luotava teoreettisia välineitä lainsäädäntöhankkeiden hallitsemiseksi. Toisaalta on myös konkreettisesti selvitettävä, miten lainsäädäntöuudistukset toteutuvat käytännössä. Tällaisia lainsäädännön seurantatutkimuksia tarvitsevat erityisesti eduskunta ja ministeriöt.
Tärkeä tutkimuksellinen polku liittyy lakien kieleen ja oikeuskulttuuriin ylipäätään. Säädösten selkeyden tärkeys on myös oikeusturvakysymys. Kuten Eero Vilkkonen on lähes kolmekymmentä vuotta sitten huomauttanut, lainkäyttöorgaanien soveltaman säädöstekstin selvyys, sen mahdollisimman pieni tulkinnanvaraisuus, on oikeusturvaa lisäävä tekijä. Edelleen Vilkkonen vaati, että sovellettava laki - sanan laajassa mielessä - on laadittava ajatuksellisesti ja kielellisesti moitteettomaan asuun. Tämä oikeusturvasyy on eräs tekijä, miksi Lapin yliopistossa suunnitellaan laajaa monitieteistä tutkimushanketta nimeltään "Oikeus, kieli ja kulttuuri".