Prof. Kai Kokko 2.3.2010

Lapin ihmiset ja ympäristösääntely - globaalin ja paikallisen tason leikkauksia

Lapissa ihmisten ympäristöön vaikuttava toiminta on monin tavoin kytköksissä globalisaatioon.  Maapalloistuminen näkyy myös eri tavoin ympäristösääntelyssä. Ympäristösääntely voi pohjautua kansainvälisiin sopimuksiin, EU-oikeuteen tai vaikkapa kansainvälisesti toimivien kaivosyritysten itsesääntelyyn. Jos sekä eräät toimijat että sääntely tulevat Lapin ulkopuolelta, kuinka hyväksyttäväksi paikalliset ihmiset voivat sen enää kokea? Jäsennän kysymystä jäljempänä kaivoshankkeita koskevan esimerkin valossa. Entä mitä sääntely sitten on? Eikö oikeustieteessä yleensä puhuta laista ja sen tulkinnasta?

Ympäristöoikeuden vahva ydin on edelleen lainopissa, siis lain tulkinnassa ja systematisoinnissa. Lainoppi on juristin leipäpuu. Mutta sellaisiin globaaleihin ympäristöhaasteisiin, kuten ilmaston muutokseen tai luonnon monimuotoisuuden vähenemiseen, ei voi vastata vain lakia tulkitsemalla. Tarvitsemme sääntelyteoreettista ajattelua. Sääntelyteoreettisessa perinteessä ihmisten toiminnan ohjauksen ei välttämättä nähdä pohjautuvan lainsäädäntöön, vaikka teorian edustajat ovat usein kiinnostuneita sääntelyn oikeudellisesta ulottuvuudesta. Kun sääntelyteoreetikot puhuvat sääntelyn uudistamisen tarpeellisuudesta, perimmäisenä tavoitteena on usein oikeudellisen ohjauksen ja sen puitteissa tapahtuvan toiminnan muuttaminen.

Sääntely ymmärretään sääntelyteoreettisessa tutkimustraditiossa eri tavoin kuin perinteisesti lainopissa. Sääntely kattaa myös jonkun yksityisen toimijan järjestelmällisen pyrkimyksen vaikuttaa toisten toimijoiden käyttäytymiseen. Keinona voi olla vaikkapa yksityisten standardien asettaminen. Näin ollen esimerkiksi metsäsertifikaatti on sääntelykeino, vaikka se ei pohjaudu lakiin. Sääntely sisältää käsitteellisesti myös valvonnan ja täytäntöönpanon. Sääntelyteorian kiinnostuksen kohteena on sääntelyn vaikuttavuuden lisäksi esimerkiksi kustannustehokkuus (eli onko resurssit käytetty tehokkaasti). Tässä teoreettisessa suuntauksessa keskeisiä kriteereitä ovat myös oikeudenmukaisuus (eli jakaantuvatko hyödyt ja haitat oikeudenmukaisesti) ja hyväksyttävyys (eli ovatko keinot hyväksyttäviä tai legitiimejä).

Kun mietimme ympäristösääntelyn oikeutusta ylipäätään, joudumme perustavanlaatuisiin kysymyksiin sääntelyn kohteesta. Tavallisesti sääntelykohteena pidetään ihmisiä. Ihmisen suhde ympäristöönsä nykytiedon valossa on itsessään paradoksaalinen. Toisaalta biologisena olentona ihminen on osa luontoa ja erilaisia ekosysteemejä. Jopa ihmisen hengittämä ilma on yksinkertaistaen kasvien aikaansaamaa ns. ekosysteemipalvelua.  Toisaalta vanhat juutalais-kristilliset moraalikäsitykset siitä, että "ihminen on luomakunnan herra", asettavat ihmisen erityisasemaan. Erityisasemansa pohjalta ihminen voi käyttää vapaata tahtoaan ympäristön ja luonnonvarojen hyödyntämiseen. Mutta vapaa tahto mahdollistaa myös vastuun; ihmisen toimintaa voidaan vapaan tahdon vuoksi ohjata, toisin kuin luonnon tai ympäristön ilmiöitä.

Sääntelykohteina eivät kuitenkaan ole vain esimerkiksi metsiä omistavat ihmiset, vaan myös ihmisten hallinnoimat oikeushenkilöt, kuten kaivosyhtiöt. Yleisesti lainopissa puhumme silloin oikeussubjekteista ja samalla yksinkertaistamme sääntelykohteen tiettyihin oikeussubjekteihin. Tosiasiassa esimerkiksi metsälainsäädännössä toimijoina eivät ole vain yksittäiset metsänomistajat, vaan myös vaikkapa metsähakkuuoikeuden haltijat, urakoitsijat ja leimikon suunnittelijat. Sääntelykohde ja siihen liittyvä suhdeverkosto onkin usein käytännössä lainvalmistelussa ajateltua monimutkaisempi. Perinteisessä lainopissa oikeudellisesti kiinnostavana pidetään oikeussuhdetta näiden oikeussubjektien välillä. Ympäristösääntelyssä vähintään yhtä tärkeää on ihmisten ja yritysten toiminnallinen suhde ympäristöön.

Nykyajan yhteiskunnassa muodostuu monia hyvin monimutkaisia suhteita ihmisten ja ympäristön välille.  Tutuin näistä suhteista on kuluttaminen. Kuluttamisesta seuraa tavaroiden kuljettamista, jätteitä, mutta myös uusien luonnonvarojen etsintää ja hyödyntämistä. Lisäksi tuotteiden valmistuksessa ja kulutuksessa tarvitaan energiaa eri muodoissa. Tämä liberalismin hellimä ajatus yksilön vapaudesta päättää toiminnastaan ja taloudestaan on kuitenkin osoittautunut ympäristön kannalta kestämättömäksi. 

Ihmiskunnan ekologinen jalanjälki on nyt arviolta 1,3 maapalloa. Jos luonnonvarojen hyödyntämi-nen jatkuu nykyisellään, tarvitaan väestön kasvaessa vuonna 2050 viisi maapalloa tyydyttämään ihmisten tarpeet.  Nykyinen kulutusyhteiskunta on siis hyvin pian tiensä päässä. Meidän on löydettävä uusia aineettomia hyödykkeitä tai ylipäätään keinoja ja toimintamalleja, joissa taloudellinen kasvu ei enää perustu aina vain uusien tavaroiden kuluttamiseen yksilötasolla. Globaalisti yksilökeskeisen kulutuksen seuraukset näkyvät ensinnäkin ilmaston muutoksena, ts. kasvihuonekaasujen lisääntymisenä ilmakehässä ja maapallon lämpötilan nousuna, toiseksi luonnon ja sen monimuotoisuuden tuhoutumisena. Molemmilla on yhteys paikallisen tason toimintaan ja ympäristösääntelyyn.

Kun ympäristöpolitiikassa on etsitty keinoja suojella ympäristöä ihmisten toimilta, on keskeiseksi periaatteeksi tai tavoitteeksi noussut kestävä kehitys. Kestävällä kehityksellä on ainakin kolme ulottuvuutta: taloudellinen, sosiaalinen ja ekologinen kestävyys. Näistä kaksi ensimmäistä eivät pitkällä aika välillä voi olla ilman kolmatta. Toisin sanoen nykyisin elävän sukupolven olisi käytettävä luonnonvaroista vain tuotto - kajoamatta pääomaan - jotta tulevilla sukupolvilla olisi meihin verrattuna yhtäläiset mahdollisuudet hyvään elämään.  Tästä näkökulmasta ympäristönsuojelussa on pohjimmiltaan kyse ihmisten suojelusta. Muutoinkin humanismi on otettava lähtökohdaksi myös ympäristönsuojelulle. Ympäristönsuojelu onnistuu vasta, kun esimerkiksi köyhiä valtioita tai alkuperäiskansoja kohdellaan oikeudenmukaisesti.

Kansainvälinen oikeus on merkittävällä tavalla kehittänyt alkuperäiskansojen suojaa. Lapissa asuvan alkuperäiskansan, saamelaisten, kulttuuria suojataan myös Suomen perustuslaissa.  Ympäristölainsäädännön voisi siis olettaa antavan nykyistä paremmin erityiset perusteet, joilla toteutuvat saamelaisten perinteiseen kulttuuriin palautuvat oikeudet. Vanhasen II hallituksen ohjelmaan liittyen oikeusministeriö selvittää parhaillaan saamelaisten maaoikeuksia. Saamelaisten perinteisten elinkeinojen näkökulmasta keskiössä ovat myös toisen omistaman maa- ja vesialueen kollektiiviset käyttöoikeudet.  Kyse ei ole samasta asiasta kuin puhuttaessa paikallisten asukkaiden oikeuksista luonnonvaroihin, joskaan ei myöskään niitä syrjäyttävästä asiasta.

Kestävän kehityksen toteuttaminen edellyttää, että ympäristöä hyödyntävä tai pilaava taho vastaa aiheutuneista ns. ulkoiskustannuksista. Toisin sanoen pilaaja maksaa. On kuitenkin olemassa myös sellaista ympäristöä vahingoittavaa toimintaa, jota ei voida missään olosuhteissa hyväksyä. Tällaiset teot kuuluvat rikosoikeuden piiriin. Kuitenkin ehkä suurin joukko ympäristöön vaikuttavista ihmisten ja yritysten toimista ovat sinänsä hyväksyttäviä, mutta niitä on eri tavoin ohjattava. Tällöin puhutaan informaatioon perustuvasta, taloudellisesta ja oikeudellis-hallinnollisesta ohjauksesta ja niiden yhdistelmistä. Ohjauksessa käytetään erilaisia keinoja. Tällaisilla ohjaus- tai sääntelykeinoilla pyritään suojelemaan ympäristöä ihmisten ja yritysten aiheuttamilta merkittäviltä ja pysyviltä haitoilta. Liberalismi on siis saanut rinnalleen Suomen perustuslaistakin ilmenevän vastuun ympäristöstä, luonnosta ja sen monimuotoisuudesta. Vastuu toteutuu tavanomaisten lakien ja yleisemmin ympäristösääntelyn avulla.

Kun mietimme globaalin toiminnan hyväksyttävyyttä Lapissa, luontevaksi esimerkiksi nousee kaivosteollisuus. Kansainväliset kaivosyhtiöt tekevät etsintää ja valtauksia Lapissa ja hyödyntävät luvat saatuaan Lapin mineraaleja. Mihin suuntaan yrityksen toiminnan on oltava hyväksyttävää tai legitiimiä? Mikä on se legitiimiysyleisö, jonka suhteen yrityksen johdon toimintaa olisi arvioitava? Ovatko niitä kansainväliset osakkeiden omistajat vai paikallinen yhteisö asukkaineen, kuntalaisineen, saamelaisineen tai alueen luonnonvaroista kilpailevine elinkeinonharjoittajineen? Vastausta voidaan etsiä yritystaloudesta: yritystoiminnan painopiste on osakkeenomistajissa, joilta yritys on saanut rahaa ja joille yrityksen on tuotettava voittoa. Mutta onko asia niin yksinkertainen, kun kyse on ympäristön käytöstä? Luonnollisesti ei. Yhtiölainsäädännön ohella tarvitaan myös ympäristösääntelyä.

Paikallisten ihmisten ja kansainvälisten kaivosyhtiöiden toimintaa helpottaa ympäristösääntelyn selkeys. Ideaalitilanteessa kumpikin tietää oikeutensa ja velvollisuutensa suhteessa ympäristöön, ja hanke toteutuu vuorovaikutuksessa paikallisten kanssa. Ideaalista ollaan kuitenkin kaukana jopa uuden kaivoslakiehdotuksen valossa: Ennen kaivostoiminnan aloittamista tehdään yleensä kaava ja ympäristöarviointi sekä kaivoshankkeen ympäristövaikutusten arviointi. Lisäksi yritys voi joutua hakemaan ehdotuksen toteuduttua malminetsintälupaa, kaivoslupaa, ympäristölupaa, rakennuslupaa, vesilupaa ja lunastuslupaa. Tämä lista ei ole edes tyhjentävä.

Kaivosasioita eri yhteyksissä pohtivia viranomaisia on ainakin kunnissa, maakunnissa, valtion aluehallinnossa, maanmittaustoimistoissa ja turvatekniikan keskuksessa. Lisäksi kaavoitus-, arviointi- ja lupamenettelyissä on kuultava yleisöä, ja voipa vielä kaavoista ja luvista valittaakin. Uraanikaivokseen kunnalla (kaivoslakiehdotuksen mukaisesti) on myös veto-oikeus, vaikka asia muutoin ratkaistaan valtioneuvostossa. Kun muistetaan, että eri vaiheissa kuntalaisilla, asianosaisilla ja/tai paikallisilla ympäristönsuojelujärjestöillä on mahdollisuus hakea muutosta, paikallisten hyväksyntä on kaivostoiminnalle erittäin tärkeää. Jos kaivoshanke viivästyy vaikkapa kymmenen vuotta hallinto- ja lainkäyttöprosesseissa, osakkeenomistajien investointihalukkuus kaivoshankkeisiin Suomessa vähenee oleellisesti. Paikallisten hyväksyttävyyden kaivosyritykset voivat ansaita eri tavoin. Esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arviointi voidaan liittää osaksi hankkeen suunnitteluvaiheessa tehtävää ympäristövaikutusten arviointia. Arviointimenettelyssä saadut ja muilla keinoin kerätyt mielipiteet on myös otettava aidosti huomioon hankkeen suunnittelussa.

Lääke hankkeen paikallisiin legitimiteettikriiseihin on väärä, jos johtopäätöksenä on ihmisten oikeusturvan leikkaaminen, joka tapahtuu esimerkiksi osallistumis- tai muutoksenhakumahdollisuuksia kaventamalla. Oikeampi tapa olisi kehittää yritystoiminnan ympäristö- ja yhteiskuntavastuuta ja sitä ohjaavaa sääntelyä. Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti luonnonvaroista hyötyvien yritysten on myös vastattava kohtuullisista kustannuksista ympäristöhaittojen ehkäisemisessä. Yrityksen kilpailukykyä ei heikennä se, että yritys ansaitsee paikallisten ihmisten luottamuksen toimintaympäristössään. Toimivan ja vuorovaikutteisen ympäristösääntelyn avulla toiminnanharjoittajat saavat päinvastoin toiminnan jatkuvuudelle luottamuksensuojaa.

Ympäristöpolitiikkaan liittyy edellä kuvatusti erilaisia intressejä, jotka palautuvat perustavaa laatua oleviin käsityksiin ihmisestä ympäristössään. Ympäristöpolitiikkaa voidaan toteuttaa sääntelyn keinoin, jolloin pääpaino on ympäristönsuojelussa ja siihen liittyvässä vastuussa. Tämä ei kuitenkaan merkitse muiden, esimerkiksi taloudellisten intressien, huomiotta jättämistä. Kyse on ihmisten ja yritysten ympäristönkäytön sallituista ja hyväksyttävistä rajoista. Ympäristösääntely voikin ohjata ympäristönsuojelun näkökulmasta sellaista, jopa globaalia, toimintaa rajoihin, jotka ovat Lapin paikallisissa olosuhteissa hyväksyttäviä. Ympäristösääntelyn avulla voidaan lisäksi ratkaista paikallisia ympäristönkäytön konflikteja.

Verkkopalvelumme käyttää evästeitä, lue lisää. Jatkamalla sivuston selailua hyväksyt evästeiden käytön. [Hyväksyn ehdot]
OK