Kirsi Kuusikko
Hallinto-oikeus - ennen ja nyt

Herra rehtori, dekaani, professorit, hyvät naiset ja herrat.

Hallinto byrokratian merkityksessä on eräs maailmanhistorian vakio. Järjestäytynyt yhteiskunta ei selviä ilman hallintoa. Kun kysymys on oikeusvaltiosta, julkisen hallinnon toimintaa sääntelevät eriasteiset normit. Peruslähtökohta on, että julkisen vallan käytön tulee perustua laintasoisiin normeihin. Hallinto-oikeuden lähtökohta on näissä säännöksissä, jotka puuttuvat yksilön vapauspiiriin tai jotka perustavat yksilöille oikeuksia tai velvollisuuksia suhteessa julkisyhteisöihin. Hallinto-oikeudessa keskeiseksi on tullut oikeusturvafunktio. Tämä on siirtänyt hallinto-oikeuden näkökulman yksityiseen henkilöön viranomaiskoneiston sijaan: nykyään keskiössä ovat henkilön oikeudet, kun perinteisempi hallinto-oikeudellinen lähtökohta oli viranomaisen velvollisuuksissa sekä viranomaisen toimivaltaa ja viranomaisorganisaation toimintaa sääntelevissä normeissa.

Hallinto-oikeuden traditio liitetään Suomessa ns. ståhlbergiläis-merikoskilaiseen hallinto-oikeuteen. K.J. Ståhlberg oli ensimmäinen hallinto-oikeuden professori Suomessa. Se ympäristö, jossa hän toimi, oli itsenäistymässä olevan Suomen valtion ja muotoutumassa olevan oikeusvaltion konteksti. Suomalainen hallinto-oikeus sai vaikutteita Ruotsin ohella erikoisesti Saksasta, mutta myös Ranskasta. Saksa oli luonteva vaikutteiden antaja pitkään jatkuneiden kulttuuriyhteyksien vuoksi, mutta myös erityisesti sen vuoksi, että 1800-luvun Saksassa kansallisuusaate ja kansallisvaltion muotoutuminen tapahtuivat rinnan oikeusvaltion kehittymisen kanssa liittyneenä valtion olemuksesta käytävään keskusteluun rajanvetoineen julkisen ja yksityisen elämänpiirin välillä.

Metodologisesti K.J. Ståhlbergin hallinto-oikeuden alaan luettava väitöskirja "Irtolaisuus Suomen lain mukaan" vuodelta 1893 sisälsi oikeusvertailevaa ja oikeushistoriallista ainesta, mutta myös empiiristä ainesta oikeusdogmaattisen ja käsitelainopillisen tarkastelun ohella. Ståhlbergille oli ominaista myös oikeudenalat ylittävä ajattelu. Ståhlbergin hallinto-oikeuteen kuului monia kiinnostavia metodologisia piirteitä, kuten tietynlainen metodologinen avoimuus oikeusdogmaattisesta perusluonteestaan huolimatta myös empirian suuntaan, vuoropuhelu muiden (oikeus)tieteiden kanssa, menneisyyden kehitystä ja oikeusvertailua unohtamatta. Nämä samat elementit voivat olla esillä edelleen hallinto-oikeudellisessa tutkimuksessa.

Julkisen hallinnon laajentuminen palvelevan hallinnon suuntaan perinteisen velvoittavan ja valvovan hallinnon oheen on tuonut yhteiskunnalliset kysymykset vielä konkreettisemmin osaksi hallinto-oikeudellisen tutkimuksen kohdealuetta. Hallinto-oikeuden alan säädösvalmisteluilla ja jopa yksittäisillä hallintotuomioistuinten ratkaisuilla voi olla merkittäviä yleisiä talouteen ja hyvinvointiin liittyviä vaikutuksia. Toisaalta tehokkaasti, puolueettomasti ja ennakoitavasti toimivaa julkista hallintoa, ns. hyvää hallintoa, pidetään yleistä hyvinvointia tukevana tekijänä. Hyvä hallinto on Suomessa nykyään myös perusoikeus.
 
Hallinto-oikeuden nykyisyydessä ja tulevaisuudessa on kysymys viranomaisten tehtävistä, toimivallasta ja yksilön oikeusturvasta muuttuvassa maailmassa. Byrokratiaa pidetään maailmanhistorian vakiona, jonka oikeusvaltiossa tulee olla lainalaista. Kysymys on edelleen pitkälti siitä, kuinka hallinnollista tarkoituksenmukaisuutta ja tehokkuutta toteutetaan laillisesti, mutta myös oikeudenmukaisesti muuttuvissa olosuhteissa. Hallinto-oikeustieteilijän tulee olla oikeustieteilijänä aikaisempaa voimakkammin myös generalisti, vaikka keskittyykin vallan kolmijako-opin mukaiselle oikeudellisen toimeenpanovallan ydinalueelle unohtamatta sen yhtymäkohtia reaalimaailmaan.

Viimeisen kahdenkymmenen vuoden ajan esillä on ollut kansainvälistyminen, ylikansallisuus ja globalisaatio. Julkinen hallinto ja pohjoismainen hyvinvointivaltio on nähty olevan kriisissä, jota on pyritty ratkaisemaan erilaisin keinoin, kuten erityyppisellä yksityistämisellä organisaatioita muuttamalla ja toimintoja tehostamalla. Osa toiminnoista on edelleen osa julkista hallintoa ns. välillisenä julkisena hallintona, joka ei ole samassa määrin viranomaistoimintaa kuin valtion tai kuntien hallinto, mutta se on kuitenkin julkista hallintoa sen peruskriteerien ja säännösten alaisena. Kaikki yliopistolaiset tietävät, että muutos valtion tilivirastosta välillisen julkisen hallinnon laitokseksi on tuonut tämän vaikutuksen oikeudellisine ongelmineen myös yliopistojen jokapäiväiseen toimintaan.

Yksityistäminen ja yleensä organisaatiorakenteen muutokset ovat eräitä hallinto-oikeuteen liittyneitä kehityspiirteitä. Muita keskeisiä ovat olleet yleensä toimintaympäristön kansainvälistyminen tosiasiallisesti sekä oikeudellisesti: Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset hallintoprosessille, unionioikeuden soveltaminen ja yleensä kysymys eurooppalaisesta hallinto-oikeudesta. Kansallisesti kyse on ollut vuoden 2000 perustuslain konkretisoinnista viranomaistoiminnassa. Informaatioteknologian kehittymiseen on jouduttu miettimään vastauksia myös hallinto-oikeuden alueella.

Organisaatiouudistukset ovat jatkuvia - ehkä liiankin jatkuvia: yliopistouudistus, valtion aluehallintouudistus aluehallintovirastoineen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksineen, eli avit ja elyt, ovat viimeisimpiä. Näidenkin lainsäädäntömuutosten taustalla on paljon hallinto-oikeudellista valmistelua ja nämä organisaatiomuutokset tulevat tulevaisuudessa tuottamaan edelleen hallinto-oikeudellisia ongelmia. Kovin pitkää aikaa ei ehtinyt mennä kuitenkaan siitä, kun perustettiin ympäristökeskuksia, ympäristölupavirastoja ja työvoima- ja elinkeinokeskuksia. Tosin ehti mennä 400 vuotta lääninhallitusten perustamisesta, vaikka edellisestä lääninuudistuksesta ei kovinkaan montaa vuotta.

Vuonna 1995 perusoikeusuudistuksessa myös hyvästä hallinnosta tehtiin perusoikeus, jota nykyisin säännellään perustuslain 21 §:ssä. Hallintomenettelylaki korvattiin hallintolailla vuonna 2004 ja siinä säädettiin erikseen myös ns. hyvän hallinnon perusteista. Vuonna 1995 saatiin uusi kuntalaki, vuonna 2003 laki kunnallisesta viranhaltijasta, on ollut kunta- ja palvelurakenneuudistusta, lääninoikeudet tehtiin itsenäisiksi tuomioistuimiksi vuonna 1989 ja ne muuttuivat alueellisiksi hallinto-oikeuksiksi vuonna 1999, markkinaoikeus aloitti toimintansa vuonna 2002, uusi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädettiin vuonna 1999 ja laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa vuonna 2007. Tällä hetkellä valmisteilla on hallintolainkäyttölain vuodelta 1996 korvaaminen ehkä kokonaan uudella hallintoprosessilailla. Samalla on pohdittavana korkeimman hallinto-oikeuden roolin kehittäminen. Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan vain menettelyoikeudellista oikeusturvaa, vaan myös aineellisen lainsäädännön harkintavallan rajoja määrittävää. Lainsäädäntömuutoksia tapahtuu runsaasti myös substanssilainsäädännön alueella, kuten esimerkiksi sosiaali- tai koulutushallinnon alueilla.

Hallinto-oikeus on palannut myös perustuslaillisille juurilleen. Julkisen hallinnon käytännön menettelytavat asettavat aina uusia haasteita perusoikeuksien käytännön toteutumiselle konkreettisissa hallinnollisissa tilanteissa. Hallinto-oikeuden näkökulmasta byrokratia on hyvä asia, mutta ei liiallinen byrokraattisuus. Laitosvalta perusoikeuksista ja lailla säätämisen vaikutuksesta huolimatta näkyy edelleen, esimerkiksi lastensuojelussa, vanhustenhuollossa ja kouluissa. Hallinnollinen tarkoituksenmukaisuus yksittäistapauksissa saa aikaan oikeudellisia ongelmia. Julkisessa hallinnossa oikeudellisia ratkaisuja tekevät eri ammattialojen edustajat heidän lähtökohdistaan hallinnollisten tavoitteiden toteuttamiseksi, mille menettelyllisesti ja aineellisesti asetetaan tietyt oikeudelliset reunaehdot. Usein vaikuttaa siltä, että esiin tulee uusia ongelmia uusissa olosuhteissa. Mutta todellisuudessa ongelmat voivat olla myös vanhoja, ja ne saavat vain uuden muodon.

Oikeudellisten menettelysääntöjen yhteydessä ei ole kysymys vain menettelytekniikasta, vaan myös oikeudenmukaisuudesta.  Otetaan vaikka esimerkkinä se, millainen oikeusturvakoneisto tarvitaan julkisten hankintojen kilpailuttamisen yhteyteen: otetaanko huomioon vain toiminnanharjoittajat vai julkisia palveluja kilpailutettaessa myös näiden palvelujen käyttäjät? Oikeusturvatie on menettelyä, mutta se määrittää sen, mikä taho ja kuinka voi kiistää ratkaisun oikeellisuuden ja puuttua sen epäkohtiin sekä millä tavoin vaikuttamismahdollisuudet turvataan jo päätöksenteon valmistelun yhteydessä.

Hallinto-oikeus saattaa olla ensi näkemältä vähemmän mediaa ja ns. suurta yleisöä kiinnostavaa kuin jotkut muut oikeuden alueet, mutta sen yksittäiset ongelmat tulevat hyvin lähelle jokaista henkilöä. Julkinen hallinto, puhumattakaan hallinto-oikeudesta, voi tuntua vieraalta, mutta eivät sen yksittäiset oikeudelliset ongelmat. Päätöksenteon puolueettomuus eli esteellisyyssäännösten soveltamiskysymykset ovat aina ajankohtaisia. Useimmissa perheissä on esimerkiksi joku julkisia opetuspalveluja saava henkilö tai perheenjäsenet käyttävät julkisia terveydenhuoltopalveluja. Jokainen asioi toisinaan viranomaisessa. Hallinto-oikeus pyrkii tuomaan oikeudellisessa merkityksessä myös oikeudenmukaisuutta. Lakisidonnaisuuden vuoksi byrokratia on jäykkää, mutta sen tulisi edesauttaa ennakoitavuutta ja viranomaisella olevan harkintavallan oikeaa käyttöä. Hallinto-oikeudella on sekä yksittäisten pienien oikeudellisten ongelmien alueensa ? esimerkiksi kysymyksenä siitä, milloin kunnalla on velvollisuus järjestää peruskouluikäiselle lapselle maksuton koulukuljetus ? ja sitten suuret linjansa siitä, millaisia hyvän hallinnon menettelymuotoja ja organisaatiorakenteita julkiselle hallinnolle toteutetaan nykyisessä globalisoituvassa maailmassa.

Hallinto-oikeuden on katsottu olevan kansallista, sillä onhan oma hallinto kuulunut kansallisvaltion perusmääritelmään. Kysymys toimeenpanovallasta, sen käytöstä ja muodoista Euroopan unionissa on muuntamassa hallinto-oikeuden perusluonnetta kansallisesta, jos ei kansainväliseksi, niin ainakin eurooppalaiseksi. Toisaalta tämä on eräänlaista hallinto-oikeuden paluuta juurilleen. Suomalaisella hallinto-oikeudella on vahvat eurooppalaiset, ranskalais-saksalais-ruotsalaiset, juurensa, joten Euroopan integraation myötä muotoutuva eurooppalainen hallinto-oikeus ei ole varsinaisesti vierasta, vaan siitä on löydettävissä tuttuja elementtejä.  Kysymys on kuitenkin siitä, millaista julkisen hallinnon tulisi olla 2000-luvulla nykypäivän ihmistä varten. Tämä määritellään peruskäsitteellä hyvä hallinto, eli hyvä eurooppalainen hallintotapa, joka sateenvarjon tyyppisesti kattaa alleen monia menettelymuotoja ja oikeudellisia periaatteita, joiden erityispiirteet voivat olla merkittäviä oikeudellisen ratkaisutoiminnan, oikeusturvan ja oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Julkisen hallinnon tulisi olla tehokasta, mutta myös avointa, yhdenvertaista, objektiivista ja ennakoitavaa, mutta mitä tämä merkitsee konkreettisessa soveltamistilanteessa? Euroopan perusoikeuskirjan hyvän hallinnon 41 artikla sekä sopimus Euroopan unionin toiminnasta 298 artikla tulevat muodostamaan tälle omat lähtökohtansa samalla, kun tulee otettavaksi huomioon Euroopan neuvoston piirissä tehty valmistelutyö julkisen hallinnon oikeussuojajärjestelmän kehittämiseksi.

Euroopan unionikin on hallinto-oikeudellinen, julkisoikeudellinen organisaatio, jonka tulee noudattaa oikeusvaltiolle tyypillisiä oikeudellisia periaatteita ja menettelytapoja. Euroopan unionin maissa on paljon yhteistä oikeudellista traditiota ja paljon yhteisiä piirteitä hallinto-oikeuden kansallisista lähtökohdista huolimatta. Kun 1900-luvun alun hallinto-oikeus tarkasteli nimenomaan kansallisvaltion omaa hallinto-oikeutta: ts. itsenäisyyteen kuuluu oma alue, kansa ja hallinto ja oikeusvaltiossa oikeudellinen hallinto, niin nykyajan hallinto-oikeus joutuu oikeusvertailun keinojen lisäksi myös uudentyyppisten ylikansallisten hallinto-oikeudellisten ongelmien eteen. Hallinnollisten organisaatiorakenteiden ja menettelymuotojen eroavaisuudet unionimaissa organisatorisesta ja menettelyllisestä autonomiasta huolimatta eivät saisi aikaan saada oikeudellista epävarmuutta.  Eurooppalaisen hallintotavan tulisi olla kuitenkin kaikkien unionin jäsenvaltioiden hyväksyttävissä olevan.

Hallinto-oikeus on oikeudenalueena sidoksissa siihen, minkä nykyhetken maailmassa ymmärretään olevan oikeudellista ja vielä niin sanotusti julkisoikeudellista. Kysymys on julkisyhteisön - Euroopan unionin, valtion tai kunnan - yksilöä velvoittavien tai hänelle oikeuksia luovien normien soveltamisesta konkreettisessa tilanteessa. Se, kuinka paljon tällaista sääntelyä on ja kuinka paljon tällaisia oikeussuhteita on, määrää hallinto-oikeuden kenttää. Todellisuudessa ns. yksityistämiskehitys, eurooppalaistuminen ja tietoyhteiskunnan muotoutuminen eivät ole ainakaan vähentäneet tällaisten oikeussuhteiden olemassaoloa, vaan ne ovat olleet luomassa uusia oikeudellisia ongelmia hallinto-oikeuden alueella.

Verkkopalvelumme käyttää evästeitä, lue lisää. Jatkamalla sivuston selailua hyväksyt evästeiden käytön. [Hyväksyn ehdot]
OK