Suomen kuntia koskevan sääntelyn perussäädös, kuntalaki (410/2015), uudistettiin vuonna 2015, ja se sisältää yleiset säännökset kunnan hallinnosta, päätöksentekomenettelystä ja taloudesta. Pääosin kuntalakia ryhdyttiin soveltamaan vuoden 2017 kuntavaalien jälkeen aloittaneiden valtuustojen toimikauden alussa.

Yliopistonlehtori, dosentti, HTT Matti Muukkonen on perehtynyt väitöstutkimuksessaan siihen, mihin kuntalakia sovelletaan. Hän tarkastelee kuntalakiin liitettyjä soveltamisalasäännöksiä sekä sitä, miten ne ohjaavat kuntalakiin sisältyvien yksittäisten säännösten soveltamista. Tutkimuksessa tulee ilmi, että vuoden 2015 kuntalain uudistus ei ollut onnistunut kaikilta osin.

Yhtenä keskeisenä uudistuksena lakiin omaksuttiin kunnan toiminta -käsite, johon myös osa sääntelystä on sidottu. Tällä uudistuksella pyrittiin tunnistamaan kuntien moninaisuus, sillä kunnan toiminta on käsitteenä laajempi ja se sisältää peruskunnan lisäksi kuntakonsernin, kuntien välisen yhteistyön sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoitukseen perustuvan kuntien toiminnan. Sinällään tarkoituksenmukaisen kunnan toiminta -käsitteen sisällyttäminen kuntalakiin ei näyttäisi kuitenkaan sujuneen ongelmitta. Seurauksena on ollut epäselvyyttä siitä, missä laajuudessa kuntalakia tulisi soveltaa.

– Kuntalaki ja sen valmistelun aikana toteutetut asiakirjat antavat riittämättömän ja osin virheellisen kuvan siitä, mitä Suomen oikeusjärjestyksessä on säädetty kunnan hallinnon ja talouden järjestämisestä. Näyttää siltä, että lainvalmistelussa ei ole tarkasteltu riittävästi kuntalakiin liitettyjen soveltamisalasäännösten ominaisuuksia ja vaikutuksia. Kunnan hallinnon ja talouden järjestämistä koskeva sääntely ei rajoitu myöskään vain kuntalakiin, vaan sääntelyä on myös muualla, kuten erityislainsäädännössä, jota on runsaasti esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä, Muukkonen toteaa.

Seurauksena on eräänlainen oikeudellinen umpikuja: kuntalakia on monien säännösten osalta tulkittava vastoin soveltamisalasäännöksissä ilmaistuja ohjeita.

– Näin ei perustuslakivaliokunnan näkemysten valossa saisi olla, vaan sääntelyn kohderyhmän, kuten esimerkiksi kunnallisten viranhaltijoiden, tulisi pystyä soveltamaan säännöksiä ilman vaikeuksia, Muukkonen korostaa.

Tarvitaan kuntalain kokonaisuudistus

Matti Muukkosen mukaan kuntalakia vaivaakin rakenteellinen ongelma. Vaikka laki on sinänsä uudistunut ja siihen on otettu laajasti mukaan uutta sääntelyä, on se jossain määrin historiansa vanki.

– Kuntalaki on perusluonteeltaan edelleen kuntien hallintoa sääntelevä laki, ei kunnan toimintaa sääntelevä laki. Kunnan toiminta on ikään kuin yritetty upottaa väärään ympäristöön sen sijaan, että koko laki olisi pohdittu kokonaan uusiksi kunnan toiminta -ajattelun kautta. Soveltamisongelmia tuskin ilmenisi, jos alun perinkin sääntelyä olisi ryhdytty tekemään koko kunnan toiminta silmällä pitäen ja kohdistettu kunnan toiminnan eri osiin nimenomaisesti niitä koskevat säädökset, Muukkonen toteaa.

Ratkaisuksi hän esittää kuntalain kokonaisuudistusta siten, että lain keskiöön nostetaan vuoden 2015 lakiin omaksuttu kunnan toiminta -käsite. Samalla tulisi systemaattisesti pohtia, mitä kunnan toiminnan osaa kulloinkin halutaan säädellä ja miten.

– Sääntelylle tulisi ottaa mallia aikaisemmasta kuntia koskeneesta lainsäädännöstä siten, että kuntalaissa jatkossa selkeästi ja perustuslakivaliokunnan aiempia kantoja mukaillen eriteltäisiin, miltä osin sääntely tulee sovellettavaksi peruskunnassa, kuntakonsernissa ja muussa kunnan toiminnassa. Tämä helpottaisi lain soveltamista kunnissa, Muukkonen arvioi.

Tästä näkökulmasta tehtävä uudistus ei välttämättä olisi mahdottoman suuri työ, mutta edellyttäisi selvästi toisenlaisen ajattelutavan omaksumista.

– Samalla jouduttaisiin pohtimaan kokonaisuuden johdonmukaisuutta siitä näkökulmasta, etteivät kunnan itsensä tekemät organisatoriset tai palvelujen tuottamistapoihin liittyvät ratkaisut vaikuttaisi kielteisesti kunnan ja kuntalaisten välisiin suhteisiin. Kuntalaisten oikeudet eivät siis saisi heikentyä, vaikka kunta järjestäisi toimintansa muutoin kuin perinteisessä virkamieshallintoperiaatetta noudattavassa rakenteessa, Muukkonen sanoo.

Tietoa väitöstilaisuudesta

HTT, YTM, ÕTM, julkisoikeuden dosentti Matti Muukkosen akateeminen väitöskirja Kuntalain soveltamisalasta tarkastetaan Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnassa perjantaina 6. toukokuuta 2022 klo 12 alkaen luentosalissa LS2 (Yliopistonkatu 8, Rovaniemi). Vastaväittäjänä toimii professori emerita Eija Mäkinen Vaasan yliopistosta ja kustoksena toimii professori emeritus Juha Karhu Lapin yliopistosta.

Väitöstä voi seurata etänä: https://blogi.eoppimispalvelut.fi/ulapland/

Tietoa väittelijästä

Matti Muukkonen työskentelee julkisoikeuden yliopistonlehtorina Itä-Suomen yliopistossa. Hän on väitellyt hallintotieteiden tohtoriksi Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella vuonna 2012 hallinto-oikeuden pääaineessa aiheenaan yhdistymisvapaus ja yhdistysoikeuden järjestelmä. Hänet tunnetaan hallinto-oikeuden ja erityisesti kuntaoikeuden asiantuntijana ja aktiivisena yhteiskunnallisena keskustelijana. Muukkosella on yli 70 julkaisua, joista 32 on vertaisarvioituja artikkeleita ja kaksi väitöskirjaa. Hän on myös Lapin yliopiston julkisoikeuden, erityisesti kuntaoikeuden ja itsehallintoyhteisöjen, dosentti. Aiemmin Muukkonen on toiminut muun muassa Kyyjärven, Suomenniemen ja Pyhärannan kunnanjohtajana.

Lisätietoja

Matti Muukkonen
P. 050 352 2394
matti.muukkonen(at)uef.fi
Twitter: @mattimuukkonen

Julkaisun tiedot

Matti Muukkonen: Kuntalain soveltamisalasta. 2022. BoD – Books on Demand, Helsinki, Suomi. ISBN: 978-952-80-6141-0.

Julkaisu on hankittavissa painettuna ja e-kirjana verkosta BoD Kirjakaupasta.