Riitta-Liisa Reiterä. Kuva: Paul Mattsson

Reiterän väitöstutkimus pureutuu kunnan strategian muodostamiseen ja erityisesti sen toteuttamiseen kuntaliitoksissa. Kaupungit ja kunnat ovat moniarvoisia ja monitavoitteisia organisaatioita, joille on ominaista erot näkemyksissä, mielipiteissä ja arvoissa. Tutkimuksen mukaan kuntien on moniarvoisina organisaatioina tyypillisesti toteutettava samanaikaisesti useita strategisia tavoitteita, jotka saattavat olla ristiriidassa keskenään.

– Se on omiaan luomaan jännitteitä strategian muodostamisessa. Tasapainon löytäminen näiden ristiriitaisten tavoitteiden kesken on strategisten muutosten, myös kuntaliitosten, onnistumisen edellytys. Lisäksi kuntaan paikallishallinnollisena instituutiona kohdistuu erilaisia odotuksia ja paineita, mikä tuo strategiatyöhön vaatimuksen toiminnan hyväksyttävyydestä ja oikeutuksesta sekä ympäröivälle yhteiskunnalle että omille sidosryhmille, Reiterä sanoo.

Tutkimuksen kuntaliitokset ajoittuvat Paras-hankkeena (2007–2013) tunnettuun valtiojohtoiseen kuntareformiin, jossa kunnilta vaadittiin strategista valintaa kunta- ja palvelurakenteen kehittämiseksi joko kuntien yhteistyöllä tai kuntaliitoksilla. Esillä olevat kuntaliitokset ovat seurausta kansallisesta kuntakoosta ja -rakenteesta käydystä keskustelusta, jossa tavoitteena oli suurempien kuntien tai palveluyksiköiden perustaminen ja näin turvata kuntien kyky palvelujen järjestämiseen. Osa kuntaliitosten keskeisistä toiminnallisista tuloksista näkyy vasta 2020-luvulla.

Reiterän mukaan moniarvoisissa organisaatioissa yhtenäisen ja yhteisen näkemyksen tavoittamisessa on pääsääntöisesti kaksi kansainvälisesti laajalle levinnyttä käytäntöä. Näitä ovat organisaation jäsenten mittava osallistaminen strategiaprosessiin ja samalla osallistujien strategisen ajattelun kehittäminen.

– Yhdistymisstrategian muodostamiseen osallistuukin laaja joukko kuntien päätöksentekijöitä, johtoa ja intressiryhmiä, minkä katsotaan edesauttavan sitoutumista muutokseen. Osallistuminen strategiatyöryhmiin, työpajoihin ja seminaareihin antaa mahdollisuuden tuoda esiin asiantuntijuuttaan, osoittaa kykynsä strategiseen ajatteluun ja vaikuttaa strategian sisältöön. Strategiatyöryhmien tarkoitus on myös vähentää ristiriitoja eri ammattiryhmien ja liittyvien kuntien välillä sekä kasvattaa yhteistä näkemystä.

Tutkimuksen mukaan kvantitatiivisella tiedolla – erityisesti taloudellisilla tunnusluvuilla ja ennakointimalleilla – on keskeinen asema kuntien yhdistymisstrategian muodostamisessa. Se juontaa juurensa kansallisessa kuntarakennekeskustelussa vahvalle kuntataloudelle annetusta ensisijaisuudesta palvelujen tuottamiskykyyn vaikuttavana tekijänä.

– Kuntaliitosselvityksissä talouspuheella on suuri vaikutus strategisiksi määrittyviin teemoihin. Talouspuheen valta-asema saattaa heikentää sellaisten tavoitteiden merkitystä, joita ei voida ilmaista euroina, lukumäärinä tai tunnuslukuina, Reiterä kuvailee.

– Strategiamallit sekä kuntien talousluvut ovat kuitenkin tietoa, joka on sosiaalisesti laajasti hyväksyttyä kunta-alalla. Niihin luotetaan niin kansallisesti kuin paikallisesti, Reiterä jatkaa.

Onnistumisen ratkaisee, miten toimijat oivaltavat oman roolinsa

Kuntien strategioita on kritisoitu siitä, että ne eivät toteudu tai että ne ovat henkilöstölle tuntemattomia. Reiterän mukaan on kuitenkin harvinaista, että strategia toteutuu sellaisenaan.

– Tutkimustulosten mukaan kuntien yhdistyessä strategian suunnittelun ja toteutuksen rajat liudentuvat, sekoittuvat toisiinsa ja muuttuvat sumeiksi.

Liittyvien kuntien yhdistymisselvitys ja -sopimus ohjaavat strategian toteutusta, mutta niissä esitetyt tavoitteet saattavat olla monitulkintaisia. Strategiatoimijat tekevät joka tapauksessa uusia tulkintoja, jotka mahdollisesti muuttavat strategiaa. Suunniteltu strategia ei välttämättä toimi ja siitä pitää luopua. Silloin toimijoilla on tilaa luoda uusia strategioita, joita ei ole kirjoitetussa strategiassa, mutta ne voivat osoittautua menestyksekkäiksi.

Uuteen kuntaan kohdistuu paineita erottua aiemmista kuntamalleista esimerkiksi organisaatiorakenteella. Samanaikaisesti on kuitenkin turvattava uuden kunnan sosiaalinen hyväksyttävyys. Tätä tavoitellaan esimerkiksi kunnan toimielinten suurella jäsenmäärällä, minkä ajatellaan lisäävän sitoutumista uuteen kuntaan.

– Strategista tasapainoa monien tavoitteiden kesken pyritään pitämään yllä luomalla strategisia sekä–että-toteutuksia, esimerkiksi tasapainottamalla erilaiset tavoitteet taajamien ja maaseutumaisten yhteisöjen kesken.

Ratkaisevaa strategisten muutosten onnistumisen kannalta on, miten toimijat oivaltavat oman roolinsa kuntaliitosprosessin eri vaiheissa. Kuntajohtajat, päättäjät ja strategiakonsultit ovat keskeisiä toimijoita erityisesti kuntaliitosten edellytysten selvitystyössä, liitosaloitteen tekijöinä ja muutosprosessin käynnistäjinä. Vahvan strategiatoimijan roolin saavuttavat myös johtajat ja esimiehet, jotka ottavat paljon vastuuta sekä yhdistymisstrategian muodostamisesta että toteuttamisesta.

– He antavat yhdistymisstrategian valmisteluun suuren työpanoksen, joka on eräänlaista strategiatyön taloudellisesti näkymätöntä resursointia, koska se tehdään varsinaisen virkatyön ohessa.

Välittäjinä henkilöstön ja muutokseen sitoutuneen ylimmän johdon välillä toimivat usein keskijohtoon kuuluvat esimiehet, jotka ovat läheisessä kontaktissa myös asiakkaiden ja kuntalaisten kanssa. Heidän odotetaan pystyvän yhdistämään uuden kunnan tavoitteet entisiin ja edustamaan näin jatkuvuutta muutoksessa.

– Keskijohdon rooli on olla myös yhteisöllisyyden rakentaja, jotta uusi kunta koetaan yhteiseksi työpaikaksi. Autenttisissa arkipäivän johtamistilanteissa nämä käytännöt saattavat olla näkymättömiä muille toimijoille, eivätkä ne todennäköisesti sisälly suunniteltuun strategiaan. Kuntaliitoksen onnistumisen kannalta ne saattavat kuitenkin olla tarpeellisia juuri siinä hetkessä.

Kritiikki on kuntaliitosten voimavara

Uuden kunnan aloittaessa yllätytään usein toiminnan yhteensovittamisen vaikeudesta. Kuntaliitoksessa täytyy varautua siihen, että polku erilaisista työkulttuureista yhteisesti hyväksyttyihin käytäntöihin vie enemmän aikaa kuin osataan odottaa. Yhteensovittamisen vaikeus herättää myös kritiikkiä: esimerkiksi suurimman liitoskunnan käytäntöjen ottaminen uuden kunnan käytännöiksi, byrokratian eli organisaation sisäisen monimutkaisuuden kasvu, epätietoisuus päätösvallan ja vastuun rajoista.

Reiterän mukaan kuntaliitoksen toiminnallisessa yhdistämisessä kritiikin on hyvä tulla esiin ja kuulluksi, jotta strategian toteutusta voidaan tarvittaessa korjata.

– Jos kritiikkiä, pettymyksen ja harmistuksen tunteita ei tuoda esiin, se voi johtaa toiminnallisen yhteensovittamisen hidastumiseen. Kritiikin tarkoitus saattaakin olla strategian toteutuksen parantaminen varsinkin, jos laaditulle strategialle on ominaista monitulkintaisuus.

Reiterän mukaan Paras-uudistus on saavuttamassa päätepisteensä, kun kunnilta riisutaan sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä uusien hyvinvointialueiden aloittaessa toimintansa ensi vuoden alussa.

Uudet hyvinvointialueet kokevat todennäköisesti samat monitavoitteisen organisaation strategian muodostamisen ja toteuttamisen haasteet kuin kuntaliitoksin muodostuneet kuntaorganisaatiot. Haasteita ovat esimerkiksi yhtenäisen ja yhteisen näkemyksen muodostaminen alueen tulevasta suunnasta sekä sosiaalisen hyväksynnän saavuttaminen alueen väestön keskuudessa. Lisäksi hyvinvointialueiden strategisena ja toiminnallisena rajoitteena on riippuvuus valtion budjettirahoituksesta.

– Myös kunnat ovat strategisesti uudessa tilanteessa. Viime viikkoina on uudelleen käynnistynyt keskustelu kuntaliitosten välttämättömyydestä. Perusteet vaikuttavat olevan samoja kuin Paras-uudistuksen liitoshankkeissa: Suomessa on yhä liikaa pieniä ja köyhiä kuntia. Ratkaisuksi tähän ongelmaan katsotaan olevan suurempien kuntien muodostaminen. Kuntien yhdistymisen hyötyjen uskotaan ilmenevän tuottavuuden kasvuna, säästöinä ja synergiana, joista varsinkin viimeinen on ollut keskeinen peruste erilaisten fuusioiden oikeuttajana.

Tietoa väitöstilaisuudesta

YTM Riitta-Liisa Reiterän akateeminen väitöskirja Kuntaliitos strategiakäytäntönä ja koettuna muutoksena tarkastetaan Lapin yliopiston yhteiskuntatieteiden tiedekunnassa perjantaina 2. joulukuuta 2022 kello 12 Castrén-salissa (LS11, Yliopistonkatu 8, Rovaniemi). Vastaväittäjänä toimii professori Esa Hyyryläinen Vaasan yliopistosta ja kustoksena toimii professori Timo Aarrevaara Lapin yliopistosta.

Väitöstä voi seurata etänä osoitteessa https://blogi.eoppimispalvelut.fi/ulapland/

Tietoja väittelijästä

YTM Riitta-Liisa Reiterä kirjoitti ylioppilaaksi Rovaniemen yhteiskoulun lukiosta. Hän on valmistunut yhteiskuntatieteiden maisteriksi Jyväskylän yliopistosta vuonna 1979. Työuransa Reiterä on tehnyt kuntien organisaatioissa erilaisissa johtamistehtävissä mm. kaupunginkamreerina Loviisassa ja Keravalla sekä laskentapäällikkönä Helsingin yliopistollisessa keskussairaalassa. Viimeisimmät tehtävät ovat olleet toimiminen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän johtajana Pirkanmaalla ja Uudellamaalla. Reiterä ei ole työskennellyt tutkimuksen kohteena olleissa kunnissa.

Lisätietoa

Riitta-Liisa Reiterä, rreitera(at)ulapland.fi puh. 045 2677 226

Tietoa julkaisusta

Riitta-Liisa Reiterä: Kuntaliitos strategiakäytäntönä ja koettuna muutoksena. Acta electronica Universitatis Lapponiensis, nro 347. ISBN: 978-952-337-334-1. ISSN: 1796-6310.

Julkaisun pysyvä osoite on: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-337-334-1